В византийскую эпоху высшие судебные и административные посты замещались распоряжением экзарха: он назначал герцога, который являлся начальником войска и правителем Рима и герцогства, и затем судей (judices), на которых возлагалось «управление городом»; под судьями следует понимать и собственно судей, и финансовых должностных лиц. И те и другие были подчинены герцогу, а в последней инстанции – префекту Италии. Но когда впоследствии папы стали властителями экзархата и Рима, назначение сказанных должностных лиц перешло к папам, последние стали посылать в Равенну и Пентаполис своих actores, т. е. административных лиц, которым под различными титулами была присвоена также и судебная власть. Точно так же и в Риме папы своей властью назначали высших лиц магистрата, судей, префекта города и военачальников, и это не подлежит никакому сомнению. С того времени, как должность герцога Рима, существовавшая еще в 743 г., оказалась упраздненной, папы стали считать самих себя правителями города. Поэтому мы находим в Риме уже не одного герцога, а многих, и эти должностные лица (несколько раз упоминаемые в VIII веке) являются часто, хотя и не всегда, также в роли администраторов города. Вообще со времени Пипина гражданское управление Рима выполнялось судьями и должностными лицами, которые стояли к папе в том же подчинении, в каком они находились раньше по отношению к экзарху, заступавшему на место императора. Но мы еще раз заметим, что Рим, находясь под властью папы как местного государя, хотя и не имел политической самостоятельности, тем не менее продолжал существовать как самоуправляющаяся община. Начала городского устройства, погибшего с падением империи, явились многообещавшими зародышами будущего в милиции, школах и цехах – этих важнейших установлениях того времени, бывшего переходом к средневековому муниципальному устройству.
Знатные люди, выдававшиеся своим положением, происхождением и богатством, управляли в качестве патронов, судей и военачальников и войском, и народом. В руках этих лиц было сосредоточено все влиятельное значение, и история города яснее, чем все другое, доказывает господство аристократов, совпадавшее и с устройством милиции, и с иерархией должностных лиц. Класс оптиматов вовсе не является корпорацией наследственных патрицианских фамилий; хотя иной римлянин и мог с гордостью ссылаться на существование в его роде и консулов, и герцогов, тем не менее мы не находим ни следа тех групп знатных фамилий, которые мы видим в позднейшие годы Средних веков. Древние роды сенаторов и консуларов вымерли, новые же только что еще создавались; те оптиматы, которых мы встречает в описываемую эпоху, были таковыми в силу занимаемого ими положения в церкви и в республике, а не вследствие их принадлежности к тому или другому роду. Власть этих оптиматов, как judices de militia, конечно, возрастала, когда они, как герцог Тото, были еще, кроме того, владельцами обширных земель и большого числа колонов. Занимая все важные посты при дворе папы – его министров, в милиции патронов, герцогов и трибунов, в юстиции – судей, эти оптиматы, без сомнения, ведали городским управлением под председательством, вероятно, префекта города. Хотя сената уже не существовало, тем не менее нельзя представить себе, чтобы город мог существовать без магистрата, ведавшего общественными делами и распоряжавшегося городскими средствами, которые получались с имений и налогов; точно так же нельзя допустить, чтобы Рим существовал без общинного совета, пополнявшегося выборами. Но так как уже с VII века Рим сохранял свою самостоятельность благодаря именно городской милиции, и только организация этой последней порождала в гражданах города чувство силы и сознание своего общественно-политического существования и своих прав, то начальники этой милиции оказались вместе с тем представителями граждан вообще и образовали городской совет. Таким образом можно признать, что муниципальный строй Рима в описываемую эпоху был военно-олигархическим.
Однако, как было организовано городское управление, нам неизвестно; порядок ведения ценза и управления общественными имуществами остается также невыясненным, как и деятельность эдилов, а все это, без сомнения, входило в круг ведения городской префектуры. Мы уже не слышим в Риме таких имен, как defensor, curator, principalis, pater civitatis, а в первоисточниках встречаются только некоторые обозначения для городских нотариусов и канцлеров. Эти древнеримские титулы следующее: chartularius et magister, также consul et magister censi urbis, exmemorialis urbis Romae, scriniarius et tabellio, consul et tabellio urbis Romae. Хартуларии в посланиях Стефана к Пипину, по-видимому, упоминаются с почетом вслед за герцогами и ранее графов и трибунов; они были должностными лицами городского Управления и иногда на службе у папы исполняли также обязанности судей. При Стефане III одним из самых влиятельных людей в Риме был Грациоз, «в то время хартуларий и затем герцог»; отсюда следует заключить, что он перешел с низшей городской должности на высшую. Что касается распределения общих судов в ту эпоху, то оно нам также мало известно; административная и судебная власти не были разграничены, и в качестве шеффенов, принимающих участие в судебных разбирательствах, папой произвольно могли быть назначены всякие чиновники. Таким образом, судебное устройство является совершенно запутанным; мы знаем только одно, что префекту города, так же как консулару в Равенне, принадлежала в Риме высшая уголовная власть и что обвиняемые в самых тяжких преступлениях предавались суду префекта даже самим папой. Но рядом с этим мы видим также, что по назначению папы время от времени в суде принимают участие консулы, герцоги, хартуларии и дворцовые судьи; все остальное совершенно неясно для нас, так как позднейшие судебные установления, а именно те, которые носили на себе характер двойственной – императорской и папской, власти, не могут быть отнесены к VIII веку. Не подлежащим сомнению можно признать следующее: прежнее судоустройство исчезло вместе с древним муниципальным устройством города; судебные должности, совмещавшиеся нередко с административными, замещались папой; но обладание судебной властью вытекало иногда из сана и положения лица, так что например, герцог, граф или трибун являлся в то же время судьей в сфере своего ведомства.
Гораздо более ясное представление мы можем составить себе об управлении папского двора, которое так сильно влияло на ход городских дел. С течением времени Латеранский дворец стал центром Рима и сосредоточил в себе всю церковную администрацию. Он был отражением тех контрастов, которыми было полно папство: управление церковными делами всех христианских провинций, кормление нищих, судопроизводство и прием податей – все это происходило здесь, в одной и той же местности, загроможденной зданиями. В представлении людей Латеран как бы наследовал императорскому дворцу, и у византийского двора были заимствованы вся табель о рангах служащих и весь церемониал, причем и то и другое подверглось, конечно, некоторому видоизменению в соответствии с духовным саном главы двора. В VIII веке при папе было формальное министерство. Зачатки последнего мы можем проследить еще в VI веке, но оно выступило во всем его значении только тогда, когда возникло церковное государство. Нотариусы и диаконы издревле делились по семи церковным округам, и здесь мы также находим семь должностных лиц, а именно: primicerius et securidicerius нотариусов, arcarius, saccellarius, protoscriniarius, primus defensor и nomenculator. Будучи клириками, эти должностные лица, однако, в силу занимаемого ими светского положения не могли подниматься по иерархической лестнице, подобно духовным, и оставались в ранге иподиаконов. Тем не менее они имели значение неизмеримо большее, чем все епископы и кардиналы, так как были высшими министрами папы, имели в своих руках всю исполнительную власть и более чем кто-либо влияли на избрание папы. Приходя в соприкосновение со всеми слоями народа, эти лица приобрели могущественную власть.
