Организационным центром государства в Шумере первоначально был храм бога-покровителя соответствующей общины, а во главе государства стоял наследственный правитель — верховный жрец этого храма с титулом «эн» («господин»). При нем существовал небольшой административный аппарат и постоянная вооруженная сила (то и другое из храмового персонала и личных слуг) — зачатки служилой знати и регулярной армии. Власть «эна» была существенно ограничена советом, а в меньшей степени народным собранием свободных общинников, быстро терявшим в силе. Власть «эна» осмыслялась как общинная: его авторитет покоился на том, что он руководил общинным культом.

К середине III тысячелетия до н. э. обозначение «эн» выходит из употребления и заменяется шумерскими титулами «энси» («жрец-строитель», «градоправитель») и «лугаль» (доел, «большой человек», «царь», аккадский эквивалент — «шарру»). Появление последнего титула отражало новый этап развития государственности, а именно формальную утрату общиной контроля над правителем.

Например, правители нарекали себя «лугалями» в качестве военных предводителей, с некоторого времени командовавших воинами помимо общинного контроля (порой этот титул присваивался военному вождю на сходке самих воинов); так же титуловали себя правители, сумевшие добиться формального признания своей гегемонии со стороны других номов. Таким образом, во всех случаях титул «лугаль» передавал верховную единоличную власть правителя, основанную на военно-бюрократической силе, прямой командной иерархии вне рамок общинных структур, над кем бы такая власть не осуществлялась — над своими воинами или над соседними номами. В конце III тысячелетия до н. э. с созданием централизованных деспотий этот титул воплощает высшую власть уже применительно ко всему населению страны и употребляется на протяжении всей месопотамской истории в значении «царь, автократор». (Практически полную аналогию составляет история европейского титулования «император».)

Правители, не пытавшиеся демонстративно поставить себя над общиной и по-прежнему считавшиеся уполномоченными общинных структур, ограничивались титулом «энси» (аккадская форма — «ишшиаккум»). Однако уже в середине Раннединастического периода почти во всем Шумере нормативным и необходимым статусом номового правителя стало «лугальство» («царственность»). Наиболее детально поэтапное превращение общинного верховного правителя «энси» в надобщинного «царя» («шарру») прослеживается как раз на примере развития ассирийской государственности в XIV–XIII вв. до н. э.

Важность роли правителя месопотамцы видели не только (да и не столько) в выполнении им военных и административных функций, сколько в том, что он считался фокусом всей системы отношений между жителями нома и богами, от расположения которых полностью зависело процветание людей. Правитель предстательствовал и отвечал перед богами за люд своего государства; его первейшим делом было обеспечивать ему и, конечно, себе самому милость богов и отводить их гнев (в том числе изнурительными искупительными обрядами). Именно царь мог и должен был разузнавать волю богов и организовывать ее исполнение; для общества это было исключительно важно, поскольку, по его представлениям, окажись воля богов не исполнена людьми, ответный гнев богов обрушился бы на все общество — а без царя эту волю нельзя было толком и узнать. О великой важности царской власти месопотамский текст говорит так: «Боги еще не установили царя для народа, и тот словно шатался с затуманенным взором… Тогда царственность спустилась с неба». По-видимому, шумеры считали некоторые свои династии происходящими от богов.

Борьба между номовыми государствами Шумера в Раннединастический период имела характерные черты. Во-первых, отсутствовало стремление аннексировать владения других номов; война шла лишь за гегемонию, т. е. установление верховного контроля правителя одного нома над другими (ни на что иное у немногочисленной аристократической верхушки сил все равно не хватило бы). Во-вторых, шла своего рода «борьба за инвеституру» — склонность царей-гегемонов добиваться официального признания за ними этой гегемонии и титула «лугаль Страны» от Ниппурского храма Энлиля. В этом явлении следует видеть последний признак того, что владыки Шумера еще сохраняли какое-то представление о всешумерском — причем именно политическом — авторитете храма Ниппура, имевшего право санкционировать за тем или иным правителем власть над всем Шумером, хотя авторитет этот восходил исключительно к общешумерскому единству эпохи Урук, о котором в Шумере «послепотопного» времени как раз ничего не помнили. Как видно, представление о том, что Шумер предназначен представлять собой некое единство, было живо на протяжении всего III тысячелетия до н. э. независимо от исторических воспоминаний, и единственным институтом, способным по праву выражать это единство и удостоверять приобщение к нему, считался Ниппурский храм.

Ни один центр не мог удержать гегемонии надолго. После «потопа» в Шумере существовало более десятка значительных городов-государств: Эреду, Ур, Урук, Лагаш, Умма, Ниппур, Киш и др. В первые века после «потопа» (примерно совпадающие со вторым этапом Раннединастического периода) гегемонию в Шумере удерживал Киш, располагавшийся на севере Нижней Месопотамии. В результате титул «лугаль Киша» даже приобрел смысл «гегемон всего Шумера» (тем более что он случайно оказался близок по звучанию выражению «повелитель (всех) сил, (всех) воинств»), и этот титул частенько присваивали себе позднейшие цари-гегемоны, из какого бы города они ни были.

Возможно, правители Киша первыми приняли титул лугалей. Об одном из них, Этане (XXVIII в. до н. э.) сложилось эпическое предание, повествующее о том, как он на божественном орле поднялся на небеса к богам, чтобы добыть себе «траву рождения» и обзавестись наследником. Стоит отметить, что современные ученые около столетия предполагали, что эта история закончилась трагически: якобы Этана, не достигнув небес, сорвался со страшной высоты и разбился насмерть (в тексте с необычайной экспрессией передан ужас Этаны при виде того, как по мере его вознесения к небесам земля, удаляясь от него, становится для его взора все меньше и меньше вплоть до полной неразличимости). Однако обнаружение ранее неизвестного фрагмента текста доказало, что финал этой истории был счастливым.

Один из преемников Этаны, кишский царь Эн-Менбарагеси — первый правитель, о котором мы знаем как по позднейшим династическим спискам, так и по его собственным памятникам. Он не только контролировал Шумер, но и направлял походы в край горцев-эламитов, обитателей Юго-Западного Ирана и более или менее постоянных соперников и врагов Месопотамии. Однако при его сыне Агге гегемонии Киша наступил конец (ок. 2600 г. до н. э.). Как сообщает шумерский былинный эпос, Агга приводит к покорности южношумерский город Урук, где недавно пришел к власти эн Гильгамеш, сын эна Лугальбанды; как видно, Гильгамеш отказал Кишу в повиновении. Совет старейшин Урука готов был покориться, но народное собрание провозгласило Гильгамеша своим лугалем, иначе говоря, признало над собой его личную власть помимо традиционных общинных институтов, и он решился оказать сопротивление. В ходе неудачной осады Агга был даже поражен богатырским видом Гильгамеша, а затем попал к нему в плен. Великодушный Гильгамеш освободил соперника, но верховная власть перешла от Киша к Уруку.

Гегемония Гильгамеша и его преемников на престоле Урука известна не только по эпосу, но и по документам из архива в городе Шуруппаке (времени правления упомянутых преемников, XXVI в. до н. э.). Как выясняется из них, урукские цари призывали на службу военные отряды из одних зависимых от них номовых царств и размещали их «чересполосно» по другим зависимым номовым царствам, создавая тем самым остроумную систему перекрестного контроля всей подчиняющейся их влиянию территории.