Единственным недвусмысленным обязательством в инаугурационной речи Джексона было то, что он назвал «реформой»: чистка федеральных должностей.[786] Дафф Грин, редактор джексонианской газеты United States Telegraph, объявил об этой цели во время самой кампании. Джексон будет «вознаграждать своих друзей и наказывать своих врагов» с помощью патронажа, трубила газета Грина. Это было не просто предсказание, это была угроза. Грин намеренно подталкивал должностных лиц (таможенных и земельных чиновников, американских прокуроров и маршалов, почтмейстеров и других) к тому, чтобы они выступали за Джексона, исходя из того, что если победит Адамс, то не будет иметь значения, кого они поддерживали, но если победит Джексон, то им грозит увольнение, если они не поддержат его.[787] Адамс пытался поставить федеральное покровительство на меритократическую основу. Оппозиционная пресса обвиняла его в том, что он пользуется особыми привилегиями. Теперь проджексоновский журналист Амос Кендалл не мог не заметить, что на самом деле сторонники старого героя хотели «получить привилегию пользоваться теми самыми злоупотреблениями, в которых мы обвиняем наших противников».[788]
На инаугурации Джексона присутствовала целая орава соискателей должностей. Именно они превратили приём по случаю инаугурации почти в бунт, повредив мебель Белого дома, пока их не вывели на лужайку. Позднейшие историки придали этому событию ореол демократического ликования; современные наблюдатели всех политических взглядов выражали смущение по этому поводу. «Толпа, которая наседала на президента до того, как он занял свой пост, выпрашивая вознаграждения в манере, настолько лишённой приличий и уважения к его характеру и должности», — заметил джексонианец из Новой Англии, — «позорный упрек характеру наших соотечественников».[789]
Самая большая часть патронажа федерального правительства приходилась на почтовое ведомство. Поскольку генеральный почтмейстер Джон Маклейн оставался приверженцем беспартийности и меритократии, Дафф Грин настоял на том, чтобы президент заменил его. Это оказалось непростым делом, поскольку и Грин, и Маклейн были тесно связаны с вице-президентом Кэлхуном. В качестве решения Джексон назначил неохотно согласившегося Маклина членом Верховного суда США и передал богатое покровителями почтовое ведомство Уильяму Барри. Барри позволил качеству почтовой службы ухудшиться, в то время как клика джексоновских журналистов во главе с Амосом Кендаллом распределяла богатства в его ведомстве. Эта неофициальная, но влиятельная группа раздатчиков покровительства превратилась в то, что стало известно как «кухонный кабинет» Джексона. Центральная роль журналистов свидетельствует о том, какое значение администрация придавала революции в сфере коммуникаций и общественному мнению. В то время как политические группировки контролировали ключевые газеты, газетчики в свою очередь играли ключевые роли в политике и патронаже.[790]
Кухонный кабинет не имел ни институциональной принадлежности, ни постоянного членства; это был просто термин (первоначально уничижительный) для группы президентских фаворитов, действующих вне официального кабинета. Мартин Ван Бюрен некоторое время входил в оба кабинета. Ни у одного предыдущего президента не было такой группы советников, и они, естественно, вызывали подозрения. Кухонный кабинет иногда описывают как предшественника современного штаба Белого дома или, наоборот, как предшественника национальной партийной организации, но обе эти модели являются анахронизмом. У кухонного кабинета не было организационного стола, и его члены выполняли только те функции, которые поручал президент. Во время своей военной карьеры Джексон прислушивался к советам своих помощников, но не собирал военных советов; став президентом, он не хотел быть связанным официальным кабинетом, даже после назначения в 1831 году совершенно нового состава. Неформальная, гибкая группа советников, не имевшая никакой власти, кроме его благосклонности, соответствовала его стилю управления, позволяя ему держать власть в своих руках и, как отмечает историк Ричард Латнер, «доминировать над своим окружением».[791]
За частичным исключением Джона Куинси Адамса, каждый президент, начиная с Вашингтона, назначал на должность своих сторонников. В ранней республике не было системы государственной службы, и федеральные служащие не имели никаких юридических гарантий занятости. Тем не менее преобладал обычай оставлять на посту назначенцев своего предшественника (за исключением высшего эшелона руководящих должностей), постепенно заменяя их по мере убывания. Даже Джефферсон, стремившийся заменить федералистов республиканцами, в целом придерживался этой практики. Новизна джексоновской политики патронажа заключалась не в назначениях, а в удалениях. По одним статистическим данным, за первый год своего правления Джексон сместил 919 федеральных чиновников, что составляло около 10% всех государственных служащих. Точное число смещенных должностей не поддается точному определению, но это было больше, чем все его предшественники за предыдущие сорок лет. К тому времени, когда Конгресс собрался в декабре 1829 года, Джексон уже уволил тринадцать окружных прокуроров, девять маршалов, двадцать три регистратора и приемщика и двадцать пять таможенных сборщиков, заменив их всех перерывными назначениями. Политика увольнений сильно ударила по почтовому ведомству. В течение первого года новая администрация уволила 423 почтмейстера, многие из которых имели большой и достойный послужной список.[792]
Поначалу эти смещения регулярно оправдывались обвинениями в злоупотреблениях. Таким образом лидеры Джексона облекали свою политику патронажа в форму «реформы» коррупции, которая, как они утверждали, царила при Монро и Адамсе. В некоторых случаях отстраненные от должности действительно были мошенниками: Тобиас Уоткинс, армейский хирург, редактор литературного журнала и друг Джона Куинси Адамса, отправился в тюрьму на четыре года за присвоение трех тысяч долларов, будучи аудитором Казначейства. Другие были сверхсрочниками и заслуживали отставки. Но в большинстве случаев увольнения были продиктованы прямой политикой. Те, кто работал на почте, были сосредоточены на северо-востоке, где джексонианцы нуждались в помощи для создания своей политической партии. Однако на самом деле почтовая служба там была наиболее эффективной и меньше всего нуждалась в управленческой перетряске.
Через несколько месяцев стало очевидно, что обвинения против действующих должностных лиц слишком часто оказываются сфабрикованными. Чтобы сохранить доверие к себе, администрация прибегла к другому своему аргументу — принципу «ротации должностей», который сам по себе хорош. Джексон объяснил эту политику в своём Послании Конгрессу в декабре 1829 года: «Обязанности всех государственных служащих настолько просты и понятны, что люди, обладающие интеллектом, могут без труда подготовиться к их выполнению». Отвергнув таким образом необходимость создания меритократии на государственной службе, он перешел к рассмотрению вопроса исключительно как распределения благ между гражданами. «В стране, где должности создаются исключительно для блага народа, ни один человек не имеет более неотъемлемого права на чиновничью должность, чем другой». Квалификация и опыт были лишь предлогом, оправдывающим сохранение привилегий.[793]
Вопросы, связанные с распределением государственных должностей и рабочих мест, с тех пор неоднократно обсуждались, сначала в связи с реформой государственной службы, а в последнее время в связи с позитивными действиями и ограничениями срока полномочий. Во времена Джексона аргументы были не менее спорными, чем сейчас. Но система трофеев, как её вскоре назвали, осталась. После того как джексоновские демократы установили новую схему партийных смещений, она оставалась в зависимости от того, какая партия получила пост, пока не была постепенно смягчена реформой государственной службы после Гражданской войны. Те, кого администрация Джексона назначала на должности, не отличались по своему экономическому классу от предыдущих назначенцев, хотя чаще всего они были самодурами или родились в провинциальной, а не космополитической элите.[794] Джексон не проявлял нежелания назначать на должности бывших федералистов, как только они становились его сторонниками; более того, он назначил их больше, чем все его республиканские предшественники вместе взятые. Несмотря на риторику о «реформах», назначенцы Джексона также не отличались честностью: коррупция, выявленная в Земельном управлении, Почтовом управлении и в делах индейцев при его администрации, превышала масштабы коррупции при его предшественниках. Сэмюэл Свартвоут, приближенный, которого президент лично выбрал на прибыльную должность сборщика портовых сборов Нью-Йорка, скрылся в 1839 году с задолженностью по счетам более миллиона долларов. Более быстрая смена кадров в бюрократии привела к появлению менее опытных и менее мотивированных чиновников. В долгосрочной перспективе система наград снижала как компетентность, так и престиж государственной службы.[795]
