Чтобы разрушить экономические основы мафии, длинная рука РИКО протянулась в гражданскую и антимонопольную сферы. Закон позволял правительству конфисковывать награбленное и припрятанное гангстерами имущество, а также забирать их дома, недвижимость и банковские счета, если они были плодом преступлений. Короче говоря, цель заключалась в том, чтобы лишить организованную преступность прибыли. В качестве революционного шага к преодолению контроля или влияния мафии в профсоюзах РИКО содержала антимонопольное положение о гражданских исках со стороны правительства. Без необходимости уголовного процесса Министерство юстиции могло подать в федеральный суд ходатайство о том, чтобы весь национальный профсоюз или местный (филиал профсоюза) был поставлен под федеральный надзор, а его лидеры отстранены от власти. Чтобы очистить профсоюзы от рэкетиров, правительство должно будет сначала доказать судье, что профсоюзы или местные отделения связаны с деятелями организованной преступности.
Наконец, чтобы взломать код омерты, Макклеллан и Блейки разработали новаторскую программу защиты свидетелей, которая предоставляла иммунитет от судебного преследования сотрудничающим свидетелям. Блейки считал, что мафиози и пособников мафии, которым грозили длительные тюремные сроки по РИКО, можно превратить в свидетелей и информаторов. Потенциальные перебежчики с большей вероятностью перейдут на другую сторону, будут помогать и давать показания в пользу обвинения, если угроза мести со стороны мафии будет устранена или хотя бы уменьшена. С помощью программы защиты свидетелей правительство могло бы поощрять перебежчиков, обеспечивая безопасность им и их близким родственникам и помогая им начать новую жизнь вдали от прежнего окружения.
Чтобы преодолеть активное противодействие предложениям как антитрудовым, антигражданским и чрезмерно карательным, Макклеллан заручился широкой поддержкой как консервативных, так и умеренных республиканцев и демократов. Их привлекало то, что главными целями РИКО было изгнание мафии из легальных предприятий и профсоюзов. Одобрение Сенатом всего законопроекта, включая РИКО, прошло относительно легко. Самым большим препятствием стал представитель Эмануэль Селлер, либеральный демократ из Нью-Йорка, который был председателем судебного комитета Палаты представителей и возглавлял борьбу против РИКО. Селлер рассчитывал ослабить и выхолостить раздел РИКО в сводном законопроекте с помощью парламентского механизма конференц-сессий. Когда Палата представителей и Сенат принимают разные версии законопроекта, представители обоих органов встречаются на «конференциях», чтобы сгладить разногласия, договорившись об идентичных формулировках и единой версии.
Прежде чем представить свой законопроект в Сенат, хитрый Макклеллан позволил Селлеру внести в законопроект Палаты представителей поправки, изменяющие спорные части закона, не связанные с РИКО. Споры по другим аспектам законодательства служили в качестве громоотводов, отвлекая внимание Селлера от существенного изменения РИКО в предложенном им законопроекте Палаты представителей. Селлер ожидал, что его возражения, не связанные с РИКО, заставят Макклеллана созвать конференцию, что даст ему возможность заблокировать или существенно изменить РИКО к своему удовлетворению. Но Макклеллан удивил его, приняв измененный вариант Палаты представителей. Поскольку одобренные законопроекты Сената и Палаты представителей были идентичны, необходимость в конференции, на которую рассчитывал Селлер, отпала. Сенатор из Арканзаса перехитрил его.
В 1970 году Закон о борьбе с организованной преступностью был принят без дальнейших поправок. После двух лет публичных слушаний, ловких переговоров и доработок РИКО был принят в полном объеме и стал законом страны.
«Я был чертежником, а Макклеллан — архитектором, — вспоминает Блейки. — Без его тонкости, политического понимания и рвения этого никогда бы не случилось».
Блейки получил свой закон, но оказался в тупике. Никто из федеральных правоохранительных органов не хотел использовать РИКО. Осторожные прокуроры не решались первыми применить непроверенный закон, опасаясь, что его объявят неконституционным и отменят их приговоры. Ни один прокурор не хотел отказываться от легких дел и почти гарантированных обвинительных приговоров по существующим законам, экспериментируя с уголовными положениями РИКО. Гражданские положения РИКО были одинаково неприемлемы для прокуроров и агентов ФБР. «Все они были стрелками; гражданское судопроизводство для них — это для слабаков, — понял Блейки. — Они хотели арестовывать, а не вручать повестки». Как странствующий оптимистичный евангелист новой религии, Блейки донес обещание РИКО до агентов и чиновников ФБР и прокуроров в прокуратурах по всей стране. Везде его встречали одинаково: на него смотрели как на нечетко мыслящего профессора колледжа, не имеющего отношения к Вашингтону бюрократа, распространяющего непрактичную панацею. «Мы приняли законопроект и думали, что он будет реализован, — жаловался Блейки. — Но когда я объясняю, как законно его использовать, на меня смотрят как на сумасшедшего».
Самый разочаровывающий отказ и самая неловкая встреча произошли в престижной прокуратуре США на Манхэттене. По крайней мере, там он рассчитывал на поддержку, поскольку каждый бдительный прокурор понимал, что столичный район Нью-Йорка давно стал оплотом мафии. Утром 1 ноября 1972 года он как раз произносил речь о достоинствах РИКО, когда Уитни Норт Сеймур-младший, прокурор США по региону, поднялся на ноги. Потомок нью-йоркской патрицианской семьи и высшее должностное лицо федеральных правоохранительных органов этого региона, Сеймур в резкой форме приказал Блейки покинуть конференц-зал. «Вы не знаете, о чем говорите, — вспоминал Блейки, как Сеймур принижал его. — Вы тратите время мое и моих помощников. Убирайтесь».
Спустя годы Сеймур признал, что он и многие из его старших прокуроров сомневались в ценности и конституционности РИКО. «Оглядываясь назад, мы были на сто процентов неправы, — признал он. — Наверное, так бывает, когда сталкиваешься с чем-то новым». Однако Сеймур настаивает на том, что, не соглашаясь с профессором права, он относился к нему вежливо.
Блейки объясняет этот горький опыт тем, что РИКО была детищем советников, не входящих в Министерство юстиции. «В Нью-Йорке и других подразделениях Министерства юстиции бытовало элитарное мнение, что они самые лучшие и самые умные, когда речь идет о нововведениях в правоохранительной сфере, и превосходят посторонних. Большинство из них считали, что знают все».
К своему еще большему ужасу, Блейки, который все еще был главным юристом подкомитета Макклеллана, обнаружил, что ни прокуроры, ни ФБР не использовали эффективно Раздел III, свои новые полномочия по электронному наблюдению, утвержденные Конгрессом. Прекратив свою сомнительную с юридической точки зрения программу прослушивания в середине 1960-х годов, ФБР в начале 1970-х возобновило использование прослушки и подслушивающих устройств с разрешения суда, но в ограниченном масштабе, в основном ограничиваясь делами о быстрых азартных играх. Букмекерские расследования были легкими, приводили к многочисленным арестам и бессмысленной статистике обвинительных приговоров; но все, кто разбирался в правоохранительных органах, знали, что осуждение организаторов азартных игр низкого уровня имело минимальный эффект для ослабления мафии.
Одержимое количеством арестов, руководство ФБР возражало против длительного электронного наблюдения за мафиози как дорогостоящего, отнимающего много времени и статистически непродуктивного. Прослушка или жучок могли связать шесть агентов, работающих в три смены ежедневно в течение тридцати и более дней, без гарантированного результата. Выбрав легкий путь, начальство предложило агентам сосредоточиться на грабителях банков. Иногда эти усилия граничили с абсурдной пародией на «Кейстоун Копс». В Нью-Йорке и других городах агенты ФБР наперегонки с местной полицией участвовали в ограблениях банков, чтобы установить юрисдикцию в делах, которые обычно было легко раскрыть.
