Конгресс прибегнул к безналоговому финансированию, потому что у него было мало других вариантов, если он хотел построить трансконтинентальные железные дороги в 1860-х годах. Частный капитал не желал их строить, потому что для тех, кто стремился получить прибыль от продажи перевозок, эта схема была безумной. Как же еще страна, обремененная военными долгами и настолько близкая к банкротству, что спешно распускала свою армию и ставила под угрозу Реконструкцию на Юге, могла приступить к реализации проекта, для успеха которого требовались крупные федеральные субсидии? Используя земельные гранты и федеральный кредит, организаторы железной дороги смогли получить необходимый капитал без каких-либо затрат со стороны налогоплательщиков или правительства, помимо стоимости приобретения земли у индейцев. Безналоговое финансирование было эквивалентом бесплатного обеда, который подавали в салунах XIX века для привлечения клиентов; то, что правительство давало одной рукой, оно намеревалось вернуть другой. Как цена обеда складывалась в стоимость напитков, которые покупали клиенты, так и стоимость подарка железным дорогам складывалась в конечную стоимость оставшейся земли.
Чтобы понять, как должно было работать безналоговое финансирование, представьте себе железнодорожную линию как складку на черно-красной шашечной доске. Каждый из черных квадратов на шашечной доске соответствует участку государственной земли площадью в милю. Правительство передавало эти участки железнодорожной компании, в то время как каждый из красных квадратов оставался частью общественного достояния и был доступен для поселенцев. Для первоначальной Тихоокеанской железной дороги, как называлась комбинация Union Pacific от Омахи до Сакраменто, эта шашечная доска простиралась на десять миль по обе стороны путей. Земельные гранты для других дорог простирались еще дальше от путей. Однако правительство удвоило цену на красные квадраты с 1,25 доллара — базовой ставки — до 2,50 доллара за акр. На бумаге правительство ничего не теряло от субсидирования железных дорог; страна получала железные дороги, а железные дороги, быстро распродавая черные квадраты шашечной доски, как того требовали законы, способствовали развитию поселений и собирали деньги для выплаты кредитов, необходимых для строительства дороги. Даже такой грозный критик, как Генри Джордж, ставший впоследствии самым известным реформатором в стране, поначалу считал логику, лежащую в основе земельных грантов, «правдоподобной и умело обоснованной».[260]
Конгресс принял эту систему, а промоутеры железных дорог, ищущие субсидии, активно лоббировали ее. Чтобы получить помощь, железные дороги давали взамен; промоутеры бесплатно получали акции и облигации в Вашингтоне. Конгрессмены с гораздо большей вероятностью увидели ценность тех железных дорог, в которых они принимали участие. Оукс Эймс, конгрессмен от штата Массачусетс и директор Union Pacific, отмахнулся от опасений коллег, предложив акции Credit Mobilier, строительной и финансовой компании Union Pacific, которая должна была приносить прибыль независимо от того, что происходило с железной дорогой. «Нет ни закона, ни причины, — заявлял он, — ни юридической, ни моральной, почему член Конгресса не должен владеть акциями дороги, так же как и почему он не должен владеть овцой, когда цена на шерсть будет зависеть от тарифа». Выбор инвестиций у Эймса был лучше, чем выбор аналогий. Точно так же, как были довольно прозрачные причины, по которым член Конгресса не должен принимать предложение купить стадо овец со скидкой, а затем голосовать за введение тарифа на шерсть, были причины, по которым конгрессмены не должны принимать предложение приобрести акции корпорации, доходность которой зависела от законодательства, которое было представлено на их рассмотрение.[261]
В период с 1862 по 1872 год Конгресс дарил отдельным железным дорогам участки размером с малый и средний штат. Федеральный грант компании Union Pacific примерно равнялся площади Нью-Гэмпшира и Нью-Джерси вместе взятых. Главная линия Central Pacific получила чуть больше земли, чем было в Мэриленде. Kansas Pacific, одному из ответвлений, соединявшихся с магистралью Union Pacific, пришлось довольствоваться эквивалентом Вермонта и Род-Айленда. Northern Pacific получила эквивалент Новой Англии. В общей сложности железные дороги, получившие земельные гранты к востоку и западу от Миссисипи, получили от Соединенных Штатов 131 230 358 акров. Если бы все эти федеральные земельные гранты были сосредоточены в одном штате — считайте, что это «Железнодорожная Диана», — то он занял бы третье место по площади после Аляски и Техаса. Железные дороги также получили земельные гранты от штатов на общую сумму 44 224 175 акров, что примерно соответствует площади Миссури, причем 33 миллиона акров достались только Техасу, чьи земли не были частью федерального общественного достояния. Наконец, города и поселки предоставляли железным дорогам ценные земли под депо и верфи, а также другие субсидии.[262]
Самым сильным признаком того, что логика безналогового финансирования может быть ошибочной, стал отказ опытных железнодорожников, рассчитывавших получить прибыль от продажи перевозок, браться за трансконтинентальные железные дороги даже при наличии субсидий. Они оставили Тихоокеанскую железную дорогу кладовщикам, таким как «Большая четверка», которая взялась за Центральную Тихоокеанскую, и спекулянтам. Владельцы Union Pacific, Central Pacific и Kansas Pacific надеялись сорвать куш не за счет управления железными дорогами, а за счет сбора субсидий, инсайдерских строительных контрактов и финансовых манипуляций.[263]
Серьезное строительство началось только по окончании войны. Из многочисленных трансконтинентальных железных дорог, субсидируемых Конгрессом, только Тихоокеанская железная дорога в 1860-х и 1870-х годах действительно расширила свои линии до Тихоокеанского побережья. То, что она преуспела там, где другие трансконтинентальные железные дороги потерпели неудачу, было связано не столько с мастерством ее менеджеров, сколько со второй субсидией, которую получили лишь несколько железных дорог. Правительство предоставило Тихоокеанской железной дороге облигации США, проценты по которым правительство выплачивало до наступления срока погашения облигаций, а основную сумму гарантировало правительство. Продавая эти облигации, а не свои собственные, гораздо более рискованные, для начала строительства, эти дороги работали на государственный кредит.
Грант нечаянно стал бонусом. Законодательство было составлено настолько плохо, что железные дороги должны были выплачивать только простые, а не сложные проценты, и в течение тридцати лет им не нужно было возвращать ни проценты, ни основную сумму долга. Чтобы еще больше подсластить сделку, правительство просто взяло на себя вторую ипотеку, которая давала частным инвесторам, купившим первый выпуск собственных облигаций железных дорог, приоритет в получении причитающихся им денег.[264]
Железнодорожные земельные гранты и федеральные кредиты были лишь первым слоем в пироге субсидий, призванных стимулировать заселение Запада. Принятый в 1862 году закон о гомстедах предоставил фермерам возможность претендовать на 160 акров земли в общественных владениях. Если поселенец обрабатывал землю в течение пяти лет, он или она платили лишь небольшую пошлину, чтобы получить право собственности. Как выразился один из сторонников в Конгрессе, этот закон был подходящей наградой для «солдат мира — этой великой армии сынов труда, чья жизнь от колыбели до могилы проходит в постоянной войне со стихиями, с неумолимыми препятствиями природы и беспощадными варварствами дикарской жизни».[265]
