Борьба с коррупцией и платное управление не привели к созданию эквивалента европейских централизованных иерархических бюрократий, изолированных от воли народа, но изменения в административном законодательстве и практике постепенно привели к увеличению автономии бюрократии. В период с 1862 по 1888 год Конгресс создал столько новых бюро и департаментов, сколько не существовало за всю предыдущую историю страны. Список основных дополнений впечатляет: Министерство сельского хозяйства, созданное в 1862 году и возведенное в ранг кабинета министров в 1889 году; Министерство юстиции (1870); Министерство труда, не имеющее ранга кабинета министров, в 1888 году. Кроме того, существовал Департамент образования (1867), впоследствии упраздненный, а его функции перешли к Министерству внутренних дел. Конгресс укомплектовал эти департаменты и новые бюро наемным персоналом. В период с 1861 по 1891 год население страны удвоилось, но количество людей, занятых в правительстве, увеличилось в четыре раза. Эти департаменты не могли диктовать свои ассигнования, но в целом они контролировали распоряжение средствами, которые выделял им Конгресс.[1115]
Эти новые бюро в конечном счете попали под действие закона Пендлтона, не будучи его продуктом. Они создали внутренние процедуры, которые позволили им функционировать как бюрократии. Они собирали данные, контролировали деятельность, финансируемую государством, и формулировали правила, касающиеся этой деятельности. Они по своему усмотрению расходовали средства, а также разрабатывали правила для реализации широких полномочий, которые простирались от аудита железнодорожных счетов до пресечения распространения заразных болезней животных, таких как техасская лихорадка, и запрета любого вещества, «сделанного в подражание или подобие масла», которое могло угрожать здоровью населения. Споры о пенсиях, земельных претензиях, таможенных пошлинах и многом другом рассматривались в правительственных учреждениях и породили новые категории административного права. Пенсионное бюро не смогло заставить наемных хирургов выносить решения по делам об инвалидности, но ему удалось ужесточить процесс освидетельствования. Все это создало значительную свободу административного усмотрения, которую суды поддержали еще в 1868 году в деле Гейнс против Томпсона (Gaines v. Thompson).[1116]
Почта и Министерство сельского хозяйства США продемонстрировали, что единого пути к бюрократической автономии не существует. Начиная с 1880-х годов, Министерство сельского хозяйства США постепенно превратилось из агентства, которое занималось распространением семян среди фермеров, в организацию, которая считала себя состоящей из ученых, ответственных не только за исследования, но и за формирование политики на основе этих исследований. Его сила заключалась в экспертных знаниях и создании сетей, которые обеспечивали квалифицированным бюрократам связи и репутацию, благодаря чему их трудно было игнорировать. Процесс был неравномерным и сопровождался неудачами. Тем не менее, к 1890-м годам химический отдел изучал и затем атаковал фальсификацию продуктов питания, а лесной отдел и биологическая служба стали уделом ученых, которые выделили для себя полунезависимые области. В 1860–1870-х годах в составе почтового ведомства появилась служба железнодорожной почты, которая добилась значительной профессиональной автономии. В 1890-х годах Почтовое ведомство, опираясь на успех железнодорожной почты, централизовало свою деятельность, создало корпус почтовых инспекторов и начало разрабатывать собственные программы и реформы, самая масштабная из которых — бесплатная доставка в сельской местности — началась в 1896 году. Когда регулирующие законы и этот новый административный потенциал объединились, в результате появилось гораздо более могущественное правительство.[1117]
IV
Макви ошибся с направлением управления, ошибся в том, что на выборах 1884 года вопрос стоял о честности и характере, и, что самое удивительное, ошибся в безразличии общественности. Когда партии выдвинули своих кандидатов и началась предвыборная кампания, казалось, что Маквиг описывает другую страну. К удивлению практически всех (включая Честера А. Артура), Артур оказался, по крайней мере по меркам Позолоченного века, достаточно компетентным президентом. Он подписал закон Пендлтона, зная, что это дает ему прикрытие как реформатору. Он изменил тарифы в рамках компромисса, который привел к созданию «Тарифа Дворняги», и согласился с законами, ограничивающими китайскую иммиграцию. Реформы были скромными. Они были призваны разрядить обстановку, угрожавшую Республиканской партии, и на данный момент, особенно на Западе, им это удалось.
Артур резонно полагал, что его успех в защите республиканцев сделает его кандидатом в президенты от республиканцев, но вместо этого партия выбрала Блейна, все еще лидера полукровок и мастера разбираться в тонкостях американской политики. Он не занимал свой пост с тех пор, как Артур принял его отставку с поста госсекретаря после убийства Гарфилда. О его политических способностях и коррупции Позолоченного века говорит тот факт, что известное и горячее участие Блейна в железнодорожных скандалах 1860–1870-х годов не помешало ему стать кандидатом в президенты. Его ярые враги воспринимали отрицание вины Блейна как ложь, каковой она и была, а его не менее ярые друзья принимали ее. «Дерзость Джеймса Г. Блейна, его хорошее настроение, ужас перед мятежными бригадирами и презрение к реформаторам, — писал Э. Л. Годкин, — сделали его выдвижение рано или поздно неизбежным». Новая кровь — Генри Кэбот Лодж из Массачусетса, Теодор Рузвельт из Нью-Йорка и Уильям Маккинли из Огайо — присутствовала на съезде республиканцев, но это все еще была Республиканская партия поколений уходящей Гражданской войны. В 1884 году наконец наступил год Блейна. Прилив обнажил обломки последних двадцати лет, и Блейн стал самым крупным среди этих обломков.[1118]
Блейн подтолкнул таких людей, как Маквиг, к демократам, которые выдвинули кандидатуру Гровера Кливленда. Среди его соперников за выдвижение был Стивен Филд. Филд был калифорнийцем и судьей Верховного суда, которого очень ненавидели в Калифорнии. Филд, занимая должность судьи, уже выносил решения по делам, которые в итоге вошли в дело «Округ Санта-Клара против Южной Тихоокеанской железнодорожной компании» (1886). Антимонопольщики считали его глубоко коррумпированным инструментом железных дорог, и у них есть веские основания так считать, но он также был самым влиятельным толкователем Четырнадцатой поправки. Филд привел Четырнадцатую поправку в защиту корпоративной индивидуальности, но в гораздо более ограниченном виде, чем ее толковали последующие суды. Его намерение, по-видимому, состояло в том, чтобы расширить полномочия Верховного суда по пресечению того, что он считал посягательством на свободу, в частности на свободу договора, со стороны правительств штатов. Он не распространял положения о надлежащей правовой процедуре и привилегиях и иммунитетах на корпоративные лица.[1119]
Филд предпочел бы стать президентом, а не судьей Верховного суда, но калифорнийские антимонополисты разрушили его президентские амбиции в 1884 году. Он в свою очередь ненавидел их, считая «аграрными и коммунистическими» и желая «сломить весь связанный капитал, нагрузив его неравным и угнетающим бременем». Решение Верховного суда и последующие интерпретации, или неправильные интерпретации, постановления Филда — дело будущего, но антимонопольщики признавали, что, ослабив различия между корпоративными и физическими лицами, он создал опасную скользкую дорожку. Губернатор Калифорнии Джордж Стоунман возразил, что объединение корпоративных лиц с реальными живыми и дышащими гражданами нелогично и несправедливо. Он утверждал, что штат имеет право проводить различие между «физическим лицом… которое является частью правительства» и «искусственным лицом, которое является лишь созданием правительства».[1120]
