Как показывает опыт, эффективность государственного управления является ключевым фактором, обуславливающим выбор той или иной антикоррупционной стратегии (Kaufmann, 2005; Shah and Thompson, 2004). В разных условиях следует применять разные средства борьбы с коррупцией (Shah and Schacter, 2004). В частности, директивные методы необходимо с большой осторожностью использовать в тех странах, где верховенство закона отсутствует, где легитимность государства находится под вопросом, где предоставляющие услуги структуры неподотчетны, а чистота намерений представителей высшей власти сомнительна.
Итак, что можно порекомендовать в отношении дальнейшей борьбы с коррупцией в секторе водоснабжения в странах Африки? В целом вывод таков: семь раз отмерь, один раз отрежь (Shah and Schacter, 2004). В отрасли до сих пор не проводились прямые антикоррупционные реформы, поэтому сейчас нужно извлечь уроки из опыта других секторов и применить их в условиях конкретных стран с учетом отраслевых и даже местных особенностей. Следует весьма осторожно подходить к проблеме противодействия коррупции в секторе WSS стран Африки, принимая во внимание общую ситуацию в сфере государственного управления, расширяя знания об отраслевых структурах и концентрируя усилия на наиболее эффективных методах реформирования.
Представители сектора должны знать, какие меры и в какой последовательности нужно принимать. Прежде чем начинать реформы на уровне государства, необходимо разобраться в структуре полномочий и управления, а также определить мотивы и последствия коррупции. Лишь тогда можно будет четко спрогнозировать эффективность различных процессов (будь то шоковая терапия или постепенные изменения), выбрать подходящую антикоррупционную стратегию (ответную или превентивную), обеспечить оптимальное сочетание антикоррупционных механизмов (например, усиливать прозрачность параллельно с повышением роли общественности), а также определить оптимальную последовательность принимаемых мер.
Отрасль должна опробовать разные подходы на практике, формировать и распространять опыт. Усилия по повышению подотчетности и прозрачности, направленные на обеспечение эффективности государственного управления, имеют большое значение в любой ситуации. При разработке стратегий следует отдавать приоритет мероприятиям, непосредственно касающимся потребителей, таким как повышение роли и расширение участия общественности, обеспечение прозрачности и доступа к информации, проведение институциональных реформ. Понимание того, насколько эти направления деятельности способны повысить эффективность борьбы с коррупцией, представляется важнейшей задачей для отрасли в целом.
Куда двигаться дальше
При осуществлении антикоррупционных реформ в секторе водоснабжения и канализации необходимо учитывать ряд факторов.
Во-первых, в отрасли WSS катастрофически не хватает достоверных сведений о масштабах, характере, последствиях и ущербе от коррупции. На протяжении десятилетий финансовые доноры и другие структуры, оказывающие помощь, не принимали в расчет широко распространенную коррупцию, оказывавшую влияние на принятие решений и поглощавшую отраслевые инвестиции. В результате такого подхода практически не предпринимались попытки исследовать и выявить ключевые характеристики коррупции в секторе. Имеющиеся сведения разрозненны, и большинство заинтересованных сторон признают, что недостаток информации о масштабах и характере коррупции тормозит дальнейшую работу. Кроме того, слишком мало известно о последствиях и ущербе от коррупции в секторе WSS. Не хватает данных о том, насколько велик размах коррупции в секторе водоснабжения и канализации по сравнению с другими сегментами сферы водного хозяйства (например, ирригацией). Отсутствует четкое представление об относительных уровнях коррупции в отрасли WSS разных стран африканского региона. Таким образом, для осуществления предлагаемых программ крайне необходима дополнительная информация{147}.
Во-вторых, коррупция в сфере водоснабжения тесно связана с эффективностью управления в экономике в целом и в отрасли в частности. Практически все согласны с тем, что основные задачи по улучшению управления и противодействию коррупции в секторе WSS лежат за его пределами (Estache and Kouassi, 2002) и что корни коррупции кроются в проблемах дисфункциональности сектора. В то же время, хотя многие аспекты управления (например, верховенство закона и политическая стабильность) выходят за рамки любой отрасли, многие решения (такие как укрепление лидерства и формирование социальных групп, требующих перемен) одинаковы для всех отраслей. Таким образом, важнейшим фактором обеспечения эффективности антикоррупционной политики является понимание процессов, происходящих в ключевой «области взаимодействия», в которой наблюдается коррупция, в частности, знание того, как далеко коррупционные отношения в секторе водоснабжения выходят за пределы ведомств и других субъектов отрасли{148}. Другими словами, устойчивые позитивные результаты могут быть достигнуты только при надлежащем понимании масштабов и сущности жизнеспособной отраслевой политики, в том числе в отношении обособленных поставщиков услуг.
В-третьих, децентрализация породила новые факторы риска и новые перспективы, поэтому необходимо усиливать подотчетность на самом начальном этапе. Децентрализация открывает возможности для развития прозрачности и подотчетности на субрегиональном уровне. На сегодняшний день влияние децентрализации на сферу услуг водоснабжения и на уровень коррупции в секторе неоднозначно и непредсказуемо{149}. Это можно (по крайней мере отчасти) объяснить разноплановостью и разнородностью реформ в африканском регионе. Децентрализация в Африке представляет собой передел политических, фискальных и административных полномочий в рамках самых разнообразных процессов: это и шоковая терапия, и постепенные изменения, и передача полномочий снизу вверх и сверху вниз в короткие и весьма продолжительные сроки (Shah and Thompson, 2004). На практике такая политика приводит к тому, что местные ведомственные чиновники, зачастую некомпетентные, ранее не имевшие возможности принимать решения (в том числе относительно бюджетов), получают возможность извлекать личную выгоду из полученных финансовых и функциональных функций. При этом отсутствие ясности в распределении функций, а также отсутствие прозрачности создает проблемы с подотчетностью. Таким образом, очень важно добиться более глубокого понимания взаимосвязей между коррупцией и процессами децентрализации в отрасли. В частности, нужно четко представлять, как децентрализация влияет на уровень коррупции в секторе, какие сегменты наиболее подвержены коррупции и в какое русло необходимо направлять децентрализацию, чтобы не допустить появление новых очагов коррупции.
В-четвертых, взяточничество предполагает наличие двух или более субъектов, поэтому антикоррупционные мероприятия должны касаться всех участников коррупционных сделок в отрасли WSS. Поскольку потенциальная прибыль высока, многие представители частного сектора (будь то международные, национальные, местные компании или физические лица) весьма заинтересованы в участии в тендерах, получении подрядов, устранении ненужных задержек при строительстве объектов и поисках обходных путей с целью повышения рентабельности. К счастью, не все компании и не все граждане поддаются соблазну. Изучение примеров неподкупного поведения может оказаться полезным при разработке мер для сокращения взяточничества с участием частного сектора{150}. Кроме того, необходимо более глубокое понимание роли посредников в передаче взяток. Антикоррупционные мероприятия в основном сосредоточиваются на кадровой чистке коррумпированных органов власти, однако все усилия по повышению подотчетности сводятся к нулю, если на сотрудников оказывают давление внешние властные структуры. Крайне важно разрабатывать механизмы сдерживания взяткополучателей и взяткодателей при совершении сделок в секторе водоснабжения.
