Размах крупных хищений в электроэнергетическом секторе значителен, но еще больший ущерб наносит признание коррупции в качестве способа ведения бизнеса. Когда высокопоставленные политики и правительственные чиновники регулярно участвуют в коррупционной деятельности, она перестает считаться позорной. Постепенно то, что считается мелким преступлением в высших эшелонах, становится законной практикой на более низком уровне. На низшем уровне сотрудники предприятий энергоснабжения не видят ничего зазорного в дополнении своей скромной зарплаты поступлениями от того, что считается привилегией должности. Каждодневная мелкая коррупция, с которой сталкивается население, воспитывает циничное отношение, постепенно разрушает веру в систему и в конце концов разъедает моральные основы общества.

Если коррупция становится всепроникающим явлением, как в некоторых странах, борьба с нею в конкретном секторе требует подкрепляющих друг друга изменений в государственном управлении. Несмотря на чрезвычайную желательность такой борьбы, это долгий процесс, требующий твердой политической воли, изменения побудительных мотивов заинтересованных сторон и новых стандартов прозрачности и подотчетности – короче говоря, радикальных изменений в государственном управлении и управлении сектором. Чтобы повысить результативность борьбы с коррупцией в кратко– и среднесрочном плане, стоит сконцентрироваться на тех уязвимых местах, воздействие на которые дает сравнительно высокий эффект. Отправной точкой для борьбы с коррупцией могут стать любые меры – от повышения прозрачности процесса закупок, консультаций специалистов по принятию инвестиционных решений и усиления подотчетности чиновников и менеджеров предприятий энергоснабжения до борьбы с мелкой коррупцией с целью получения поддержки общественности{65}.

В некоторых странах коррупция в процессе закупок и заключения контрактов может быть более крупной проблемой, чем хищения электричества. В таком случае антикоррупционная стратегия должна быть направлена в первую очередь на повышение прозрачности и конкуренции при закупках и заключении контрактов путем усиления подотчетности чиновников через участие общественности и независимых контролирующих институтов. Пресса, гражданское общество, организации, выступающие за повышение прозрачности, и международные финансовые организации уделяют недостаточно внимания мелкой коррупции в электроэнергетическом секторе и обычно сосредотачиваются на крупных контрактах. Из-за объема вовлеченных средств и количества затрагиваемых людей борьба с мелкой коррупцией при взаимодействии с потребителями электроэнергии может в некоторых случаях приобретать более высокую важность.

В последние несколько лет общественность все настойчивее требует принятия мер по борьбе с эпидемией коррупции. Это движение подкрепляется требованиями международного сообщества спонсоров обеспечить надлежащее использование выделяемых ими средств. Ввиду размеров и глубины проникновения мелкой коррупции в сферу взаимодействия с потребителями стратегия борьбы с нею должна быть направлена на улучшение управления предприятием. В антикоррупционную кампанию необходимо вовлечь высших правительственных чиновников, которые должны наглядно доказать свою заинтересованность, выделить ресурсы и создать правовую и институциональную базу; предприятия энергоснабжения, которые могут сделать реформы приемлемыми путем упрощения процедур, использования технологий для повышения результативности и принятия мер по обеспечению поддержки со стороны сотрудников; сотрудников, которым придется во многом пересмотреть практику и отношение; институты гражданского общества, чья роль заключается в повышении прозрачности и подотчетности, и, наконец, потребителей и общественность, которые через активное участие во всех аспектах управления обеспечат устойчивый успех реформ.

Чтобы процесс изменений начался, требуется инициирующий кризис, «энтузиаст» изменений, и основная команда, имеющая необходимые ресурсы для обеспечения поддержки. Когда политические издержки на статус-кво начинают расти из-за недовольства заинтересованных сторон или увеличивающегося налогового бремени, интерес политиков к изменениям может возрасти. Инициирование изменений политическими руководителями в значительной степени зависит от момента. Правительства могут быть заинтересованы в начале реформ в первый год после прихода к власти, чтобы выгоды, полученные впоследствии, перевесили немедленный (и неприятный) эффект. Кроме того, электорат ожидает от нового правительства инновационной политики сразу после его прихода к власти. Даже сравнительно жесткие меры могут оказаться приемлемыми в этот период благодаря готовности людей мириться с некоторыми трудностями в ожидании улучшений своего положения. Отсюда следует вывод: правительства можно убедить начать реформы в начале их пребывания во власти, но не позже, когда реформы могут стать частью политических игр.

Важность твердой и устойчивой заинтересованности в реформах со стороны правительства и его политических лидеров невозможно переоценить. Страна может вводить антикоррупционные законы или создавать институты из-за давления со стороны спонсоров или международного сообщества, но правительство, не заинтересованное в избавлении от коррупции, всегда найдет пути нейтрализации законов и институтов, которые представляют потенциальную угрозу его политическому контролю. Типичная тактика нейтрализации включает нераспространение информации среди общественности, превращение законов в недействующие из-за того, что не установлены подробные правила и процедуры, и лишение институтов необходимого бюджета, ресурсов и персонала. В регулирующих органах сектора и советах директоров предприятий иногда работают сговорчивые чиновники, на которых можно рассчитывать и которые предугадывают желания правительства и действуют в соответствии с ними. Или же основные посты на предприятиях энергоснабжения и в регулирующих агентствах могут в течение долгого времени оставаться свободными, ведя к неразберихе и отсутствию подотчетности. Указания правительства могут уменьшить независимость регулирующих органов.

Однако одной демонстрации заинтересованности в антикоррупционных мерах недостаточно. Правительству необходимо подкрепить слова делом с помощью последовательных действий, таких как эффективная кампания по улучшению коммуникаций, возглавляемая руководителем высшего звена при поддержке других членов политической элиты, и таким образом придать реформам политическую видимость. Политические лидеры также должны быть готовы обеспечить надлежащую правовую и регулирующую базу для продвижения реформы и назначить людей, известных своей честностью и способностями, на ключевые посты; обеспечить адекватное финансирование на весь период реформ; установить регулярный мониторинг для устранения узких мест, мешающих реформам; поддержать независимые институты регулирования, основанные для содействия реформам; облегчить исполнение законов, даже когда нарушители имеют политическое влияние.

Заинтересованность руководства предприятия в искоренении коррупции также важна для успеха. Качество и энтузиазм менеджеров, уполномоченных осуществлять стратегии борьбы с коррупцией, являются хорошими индикаторами политической заинтересованности. Инициирование реформ и создание системы, поощряющей честность и активно противодействующей нарушениям, может потребовать привлечения на предприятие энергоснабжения новых менеджеров. Давление со стороны гражданского общества и международных спонсоров способно подтолкнуть предприятия энергоснабжения к реформам. Инициативы предприятий должны быть полностью поддержаны правительством с помощью пакета законов, институтов и руководящих действий.