Структура коррупционных мотивов, предложенная в рамках программ реформирования сферы государственного управления и государственной службы (Huther and Shah, 2000), вполне применима к сектору водоснабжения, его представителям и взаимоотношениям между ними. Любой коррумпированный чиновник в первую очередь заинтересован в том, чтобы потенциальная выгода от коррупционных действий перевешивала потенциальные потери. Чтобы добиться изменений в поведении должностных лиц, необходимо уменьшить ожидаемые выгоды и ужесточить возможные наказания. Ожидаемые выгоды можно уменьшить за счет сокращения возможностей для осуществления коррупционных сделок и снижения размера выгоды от отдельной сделки. Число коррупционных сделок можно сократить путем изменения политики и проведения организационных реформ, ограничивающих дискреционные полномочия, монополизм и бюрократические процедуры и проясняющих функциональные обязанности в сфере регулирования, разработки политики и предоставления услуг. Ужесточение требований к качеству услуг и децентрализация государственных служб также способствуют ограничению коррупции. Выгоду, получаемую от сделки, можно уменьшить путем разукрупнения проектов, повышения эффективности управления проектами (например, благодаря прозрачному принятию решений), демонополизации государственных служб, а также стимулирования конкуренции в отрасли.

Повысить вероятность разоблачения и наказания можно следующими методами: четкое формулирование процедур и оптимизация операционных функций; усиление подотчетности и прозрачности за счет привлечения общественности (потребителей) и контроля за предоставлением услуг WSS; принятие хартий граждан; введение стандартов; обеспечение независимости средств массовой информации; повышение прозрачности отношений между государственными и частными структурами; поддержка гражданских инициатив. Кроме того, следует ужесточить ответственность за совершение коррупционных правонарушений. Обеспечить соблюдение законности можно лишь при наличии достаточно суровых наказаний, однако на текущий момент в развивающихся странах такой подход – редкость.

В процессе борьбы с коррупцией был выработан ряд принципиально важных для эффективного государственного управления механизмов, которые применимы к антикоррупционным реформам в секторе водоснабжения. Как показывает передовая практика, помимо организационно-законодательных инициатив, реализуемых во многих странах на протяжении последнего десятилетия, для улучшения ситуации в отрасли необходимо обеспечить защиту интересов потребителей (UN-Habitat and Transparency International, 2004). Вместе с тем следует тщательно анализировать целесообразность и сочетаемость, а также последовательность использования и потенциальный эффект указанных антикоррупционных механизмов в условиях сектора водоснабжения. Ниже представлены основные направления, на которых рекомендуется сосредоточить усилия.

Как уже говорилось выше, эффективность антикоррупционной политики зависит от глубины диагностики и понимания ситуации в отрасли. Кроме того, для повышения информированности и целенаправленности действий могут применяться специальные методы оценки, позволяющие провести сравнительный анализ и проследить динамику изменений. До сих пор не утихают споры вокруг адекватности и надежности существующих индексов коррупции. При изучении положения дел в секторе можно воспользоваться индексом восприятия коррупции (Transparency International, 2006), специальной методикой измерения коррупции (Olkren, 2005), а также методикой оценки эффективности антикоррупционных средств и стратегий, в частности индексом организации Global Integrity, схожим с рейтингом эффективности реформирования сектора водоснабжения, разработанным в рамках программы WSP-Africa (2006){135}.

Говоря об интересах потребителей, следует отметить, что повышение прозрачности действий политиков и чиновников отрасли водоснабжения подавляет их стремление к участию в коррупционных сделках. Существуют различные способы повышения прозрачности на уровне проектов, населенных пунктов и отрасли в целом. Обнародование финансовых и бюджетных показателей, сведений о контрактах и годовой отчетности коммунальных структур, а также проведение публичных слушаний регулирующими органами – весьма действенные механизмы повышения прозрачности. Для усиления подотчетности очень важно обеспечить населению доступ к информации. Обычно потребители не владеют сведениями о регулярных и капитальных затратах, что позволяет чиновникам манипулировать ресурсами и расхищать бюджетные средства, не опасаясь разоблачения. Кроме того, каждый должен иметь возможность получать информацию о существующих механизмах разбора жалоб и правах потребителя и гражданина. Существенный вклад в укрепление политической подотчетности и создание прозрачной операционной среды также могут внести мероприятия, направленные на повышение роли СМИ (Stapenhurst, 2000), и использование электронного правительства для обеспечения прозрачности делопроизводства.

Усиление подотчетности путем стимулирования прозрачности, профессионализма, честности и компетентности – важнейшая предпосылка успешного противодействия коррупции в секторе WSS, и проводить эту политику следует на всех участках цепочки предоставления услуг{136}. Меры по усилению подотчетности принимаются как на уровне поставщиков услуг, так и на уровне потребителей. В последнем случае речь можно вести о внедрении практики регулярных опросов, повышающих роль общественности в реализации контроля (с помощью таких механизмов, как «карточки отзывов жителей Бангалора»), а также создании ассоциаций потребителей (Thampi, 2005). Эти усилия должны подкрепляться конкретизацией полномочий должностных лиц и разъяснением потребителям их роли в борьбе с коррупцией. Такой подход особенно важен в африканском регионе, где институты гражданского общества сравнительно не развиты, слабы и маловлиятельны.

Незнание проблемы является на текущий момент одним из ключевых факторов, тормозящих антикоррупционную работу в странах Африки. Необходимо, чтобы политики, высокопоставленные чиновники, представители СМИ и широкая общественность знали больше о причинах и последствиях коррупции. Однако реально эффективные способы повышения осведомленности в странах со слабым государственным управлением пока не найдены – большинство информационно-пропагандистских кампаний провалилось{137}. Данные по сельским территориям Индии также свидетельствуют о том, что с повышением уровня образования и грамотности уменьшаются масштабы коррупции и приватизации политики, усиливается подотчетность и растет целенаправленность действий{138}.

Антикоррупционная деятельность не должна ограничиваться мероприятиями по защите интересов потребителей. Необходимо проводить реформы, направленные на оптимизацию политики, регулятивной базы и институциональной системы страны, децентрализацию государственной власти. Параллельно следует осуществлять преобразования в сфере государственной службы, особенно в организационной и управленческо-финансовой областях. Усилия по повышению подотчетности при предоставлении услуг имеют огромное значение для успеха этих реформ, которые в совокупности смогут обеспечить необходимые изменения в структуре оказания услуг WSS и сузить возможности для коррупции. В целом действовать нужно в следующих направлениях: повышение качества планирования и разработки политики; упорядочение функций ведомств и внутриведомственных структур; разграничение функций предоставления услуг, регулирования и финансирования; повышение уровня корпоративного управления на предприятиях водоснабжения; совершенствование внутренних процедур, таких как контроль за исполнением контрактов; упразднение монополистических, неконкурентных систем; формирование партнерских отношений с частными операторами в целях повышения эффективности; использование подходов, ориентированных на результаты. В настоящее время в странах Африки активизируется работа по усилению подотчетности в отношениях между поставщиками услуг WSS и должностными лицами, по разграничению функций и использованию подходов, ориентированных на результат, например предоставление финансовой помощи на основе достигнутых показателей (Halpern and Mumssen 2006; Trémolet and Halpern, 2006).