Литмир - Электронная Библиотека
Содержание  
A
A

Агентствам по управлению лесным хозяйством доверена сложная обязанность уравновешивания противоречивых целей: с одной стороны сохранение глобальных ценных активов, а с другой – получение ренты за пользование ресурсами. Распространенным методом управления общественными и частными благами, получаемыми от использования леса, является разграничение лесного массива на охраняемые зоны (для обеспечения экологического и общественного блага) и производственные зоны (для получения устойчивой экономической выгоды от использования ресурсов). При комплексном подходе к управлению лесным хозяйством также выделяются зоны смешанного использования. Такое разграничение само по себе не решает проблему коррупции в лесном секторе и может даже обострить ее. Правительственные чиновники в лесном секторе получают крайне низкие зарплаты, однако отвечают за охрану ресурса, имеющего высокую коммерческую ценность. Поскольку лес относится к дефицитным ресурсам, стоимость его вырубки невысока, а экономическая рента за древесину остается высокой, появляются сильные мотивы нарушить правила и дать взятку, чтобы получить большую долю этих ресурсов.

Кроме того, чиновники лесного сектора обычно работают на удаленных территориях, далеко от заинтересованной общественности и обладают широкими дискреционными полномочиями. Местные лесничие могут обладать значительной свободой в выдаче разрешений на вырубку и, таким образом, покрывать незаконную деятельность. Возможности совершения противоправных действий и стимулы принять взятку в этих обстоятельствах, естественно, высоки.

Правительства редко имеют адекватную информацию о состоянии управления лесным хозяйством, включая его мониторинг{48}. Несмотря на достижения современных технологий дистанционного зондирования и картирования, возможности ответственных агентств, особенно в тропических странах, по мониторингу и контролю исполнения законов в крупных лесных районах ограничены. Инвентаризации часто бывают неполными или не проводятся совсем (bin Buang, 2001). Редко имеется адекватная информация об объемах и качестве лесных ресурсов, распространенности видов, географическом расположении. Таким образом, отсутствие информации ставит под вопрос прозрачность и позволяет покрывать воровство и должностные преступления.

Учитывая ограниченность надзора и значительность ренты, возможности для коррупции очень широки{49}. В результате незаконная валка леса распространена практически во всех тропических странах. Ни производственные, ни охраняемые зоны не защищены от коррупции и незаконных вырубок.

Факторы коррупции в лесном секторе: типология

Высокая рента в лесном секторе, связанная с дефицитными ресурсами, в сочетании с дискреционными полномочиями и низкой подотчетностью, как и в других секторах, создает климат, благоприятный для коррупции. Однако факторы коррупции в лесном секторе более сложны и часто более «институционализированы», чем предполагает Клитгард в своей формуле коррупции. Чтобы охарактеризовать действующих лиц и виды коррупции, наводнившие лесной сектор, в этой главе приведена типология коррупции.

Приватизация государства: разрушение институтов и погоня за рентой

Термином «приватизация государства» обозначают действия лиц или групп интересов (как в государственном, так и в частном секторе), нацеленные на принятие благоприятных законов, регулирования и других нормативных документов (World Bank, 2000a). Структура институтов эндогенна и формируется в интересах лиц, находящихся у власти. Однако рента за лес также является для них привлекательным источником дохода. Для присвоения большей части этой ренты может потребоваться разрушение институциональных систем защиты. Большинство рассуждений о коррупции сводится к тому, что она становится возможной из-за слабости и недостатков существующих институциональных структур, позволяющих желающим греть руки на ренте, лишать экономику ее активов. Основной аргумент таков: даже когда институты сильны, наличие высокой ренты становится мощным стимулом для подрыва механизмов сдерживания приватизации ренты, т. е. существование высокой ренты ведет к разрушению институтов.

Росс (Ross, 2001) сообщает, что в таких странах, как Индонезия, Малайзия и Филиппины, разрушение законных регулирующих механизмов, созданных для защиты лесов и их обитателей, происходило во время взрывного роста спроса на древесину. Росс считает, что в этих странах именно бум спроса на ресурсы привел к понижению качества работы институтов. Неожиданные доходы, появившиеся во время бума, подтолкнули алчных и беспринципных политиков заняться деятельностью, направленной на получение ренты. Такую деятельность называют захватом ренты, термин означает действия государственных чиновников, направленные на получение права распределять ренту. Когда цены на древесину позволили получать сверхприбыль (ренту) фирмам, занимающимся лесоразработкой, чиновники стали разрушать законные механизмы регулирования, созданные для защиты лесов и их обитателей, – механизмы, ограничивающие вырубку с целью устойчивого лесопользования, обеспечивающие охрану традиционных прав жителей леса (например, в Индонезии и Малайзии) и защиту бюрократического аппарата лесного сектора от политического давления. Именно в тот момент, когда эти институты наиболее необходимы, они разрушаются (см. в примере 3.3 предлагаемые способы решения проблемы).

Пример 3.3. Решения, препятствующие получению сверхдоходов, захвату ренты и разрушению институтов

В период между 1950 и 1995 г. в Индонезии, Малайзии и Филиппинах наблюдался всплеск экспорта древесины в связи с огромными запасами деревьев семейства диптерокарповых (Dipterocarpaceae). В Малайзии и на Филиппинах институты лесного сектора были сильными, в Индонезии – сравнительно слабыми. Однако со временем под влиянием ажиотажного спроса на древесину институты распались во всех трех странах. Департаменты лесного хозяйства потеряли политическую независимость, и качество политики в отношении лесных ресурсов заметно упало – государство санкционировало вырубку леса в масштабах, значительно превосходящих пределы вырубки, не наносящие ущерба окружающей среде.

Росс (Ross, 2001) предлагает четыре метода смягчения проблемы захвата ренты. Во-первых, сократить вероятность получения сверхдоходов с помощью стабилизации международных товарных цен. Однако опыт стабилизации товарных цен не вселяет оптимизма, а многочисленные данные говорят о нецелесообразности создания стабилизационного фонда для тропической древесины. Во-вторых, защитить сверхдоходы, держа их в секрете. Например, правительство Камеруна разместило сверхдоходы от продажи нефти в офшорных фондах, контролируемых канцелярией президента. Однако это рискованный метод, открытый для коррупции со стороны небольшой группы влиятельных государственных деятелей. Третий и, по мнению автора, более реальный вариант – это не оставлять сверхдоходы в руках государства, а распределять их как можно шире среди заинтересованных сторон. Четвертый вариант – помощь третьей стороны в уменьшении захвата ренты. Когда нормальные государственные механизмы контроля становятся частью процесса получения ренты, третья сторона может заставить правительство благоразумно использовать сверхдоходы. Всемирный банк, Международный валютный фонд и Азиатский банк развития в различное время исполняли роль такой третьей стороны.

Разрушение институтов и приватизация государства распространены в странах, чья экономика зависит от экспорта леса. Общая и специализированная статистика свидетельствует о том, что точечные ресурсы (такие как полезные ископаемые и леса) являются привлекательными целями для захвата ренты, которая ослабляет структуру институтов, ведет к неэффективному управлению и высокому уровню коррупции. Кроме того, правительства, рассчитывающие на ренту за природные ресурсы, обычно менее восприимчивы и подотчетны перед своим государством, чем правительства, полагающиеся на сбор налогов. В свою очередь слабые институты снижают темпы роста и препятствуют развитию (Dixit, 2004; Isham and others, 2004; Damania, Deacon, and Bulte, 2005). Скрытое пагубное влияние коррупции в лесном секторе, очевидно, является более широкой проблемой экономики, заслуживающей большего внимания со стороны ученых и аналитиков.

вернуться

48

По оценке Международной организации тропической древесины (Poore, 1989), размер тропических лесов, которыми управляют по системе неистощительного лесопользования, был ничтожен. Оценка, проведенная через 10 лет, показала, что, хотя достигнут существенный прогресс, задача полного и скоординированного выполнения планов управления еще ждет своего адекватного решения (ITTO, 2000).

вернуться

49

В данном случае подходит метод диагностики коррупции, предложенный Клитгардом (Klitgaard, 1988): М (монополия) + С (свобода действий) – О (отчетность) – П (прозрачность) = К (коррупция), а базовые побудительные мотивы точно соответствуют называемым Роуз-Акерман (Rose-Ackerman, 1999).

41
{"b":"469960","o":1}