Розенбаум (Rosenbaum, 2004) выделяет два вида недостатков правовой системы, ведущих к преступному поведению: недостатки законов и недостатки их соблюдения. Недостатки законов – это конфликты в правовых нормах, в которых «установленные права на ресурсы не соответствуют представлениям людей или общин»; нарушения, которые невозможно обнаружить, когда закон написан так, что его трудно выполнять; недостаточно серьезные взыскания, которые не могут удержать от преступного поведения{56}. Недостатки соблюдения законодательства – это неэффективное разрешение конфликтов; несправедливое применение закона, в том числе предвзятость, заступничество и коррупция; неисполнение законов агентствами, работающими в лесном секторе; отсутствие контроля соблюдения законов за пределами лесного сектора.
Необходимо тщательно изучить правовую систему конкретной страны и убедиться, что в ней имеются «правильные» законы, выполнение которых возможно проконтролировать (см. пример 3.9 об опыте законодательных реформ в Боливии).
Пример 3.9. Законодательные и административные реформы в Боливии
Принятый в 1996 г. в Боливии закон содержал ряд инновационных положений, призванных обеспечить соблюдение лесного законодательства и уменьшить влияние преступлений и коррупции в лесном секторе. Одна из новых процедур давала полномочия лесному инспектору предоставлять частным гражданам особые свидетельства на инспекцию мест лесозаготовок (libramiento de visita). Теперь любая сторона, государственная или частная, может пресечь незаконное действие. Закон также санкционировал создание ассоциаций местных общин с целью повышения эффективности системы сдержек и противовесов на местном уровне путем интеграции местного населения в процесс принятия решений о контроле соблюдения лесного законодательства. В ассоциации входят традиционные пользователи лесов, крестьянские общины и коренное население, зависящее от леса, в пределах муниципальных образований (Contreras and Vargas, 2002).
По этому закону профессиональные лесничие также отвечают за незаконные действия, которые они предпримут при выполнении планов управления лесным хозяйством. Чтобы уничтожить один из важных источников коррупции, новый закон установил фиксированную плату за концессию на вырубку леса. Эта процедура имеет значительное преимущество благодаря своей прозрачности и не подлежит дискреционной (произвольной) интерпретации, которая вела к многочисленным случаям коррупции в прошлом.
В соответствии с новыми процедурами лесной инспектор обязан проводить публичные слушания, отчитываться о проделанной работе и отвечать на вопросы граждан. Любой гражданин может потребовать копии официальных документов. Для увеличения прозрачности и сокращения масштаба коррупции новые концессии распределяют на открытых аукционах. Таким же образом решается судьба конфискованных лесных продуктов и оборудования. Поскольку должность инспектора была предметом политических манипуляций, новая правовая система потребовала, чтобы инспектора выбирал президент Боливии из трех человек, предложенных конгрессом. Инспектора назначают на шесть лет, что больше президентского срока, составляющего пять лет. И, наконец, новый закон дал лесному агентству финансовую независимость, позволив оставлять себе 30 % концессионных сборов (Contreras, 2002; Contreras and Vargas, 2002; FAO, 2005).
Институциональные реформы и совместимость побудительных мотивов
Глубокие институциональные реформы во всей экономике крайне важны для любого устойчивого подхода к борьбе с коррупцией и контролю незаконных вырубок. Они требуют совместимости побудительных мотивов, иными словами, государственные чиновники должны иметь адекватную мотивацию (с помощью четко определенной системы вознаграждений и санкций) выполнять задачи, за которые они отвечают{57}. Постоянно пополняющийся список литературы, посвященной институциональным структурам, подходящим для стран с развивающейся рыночной экономикой (World Bank, 2002, 2004b), обеспечивает необходимую информацию в данном контексте.
Если взять лесной сектор в целом, то, как известно, министерства лесного хозяйства (или эквивалентные агентства) контролируют три четверти всемирных лесных ресурсов. Однако неадекватный персонал, его плохая подготовка, отсутствие экономических стимулов, нехватка оборудования и других ресурсов не позволяют им надлежащим образом управлять лесным хозяйством. С такими ограничениями маловероятно, что министерства лесного хозяйства смогут осуществлять свои функции с более или менее приемлемой эффективностью (PAF, 2004; ECSSD/PROFOR, 2005).
Недавняя публикация на тему опыта реформ лесных институтов в странах с переходной экономикой (ECSSD/PROFOR, 2005) знакомит с ценными (и специфичными для сектора) уроками и подходами к повышению конкуренции и подотчетности, усилению ориентации на поставщика услуг, отделению функций технического управления лесным хозяйством от функций поддержания закона и предотвращения преступлений, продвижению меритократии, реформированию системы оплаты труда и устойчивому финансированию деятельности институтов.
Хотя эти предложения полезны, вряд ли они смогут решить ключевые для устойчивого преобразования сектора фундаментальные проблемы, связанные с политической волей и приватизацией государства. Подобные проблемы требуют других действенных мер, включая международные процессы, такие как Контроль соблюдения лесного законодательства и управление (Forest Law Enforcement and Governance – FLEG), описанный в следующем разделе. Однако эти специфичные для сектора меры также не решат полностью проблему мелких взяток, которые берут чиновники лесного сектора. Прежде чем заниматься этой проблемой, нужно устранить фундаментальные причины коррупции, что требует более тщательного подхода к реформам системы оплаты труда. Чиновники лесного сектора, особенно лесничие, получают мизерную зарплату, которой едва хватает, чтобы не опуститься за черту бедности{58}. Неудивительно, что коррупция и вымогательство так распространены в лесном хозяйстве. С распространением технологий дистанционного зондирования должна появиться возможность увязывания оплаты труда с результатами. Здесь главное – связать премию за результаты с объективными данными о лесном покрове и плотности крон. Для этого нужны данные о лесном покрове со спутника с высоким разрешением, которые можно получить сравнительно недорого в большинстве случаев. Зарплата должна быть достаточно высокой, чтобы обесценить доходы от взяток{59}.
Процессы контроля соблюдения лесного законодательства и управления со стороны правительства
Процесс FLEG является зонтичной инициативой, предложенной Всемирным банком (при твердой поддержке партнеров по развитию и правительств ключевых стран). Это первый шаг по созданию целенаправленной концепции устранения недостатков управления лесным хозяйством в совместном процессе, стимулирующем диалог и принятие программ действий потребителей и производителей.
На стороне спроса FLEG признает обязанность стран-потребителей по созданию систем контроля давления со стороны спроса и наращивает такие инициативы, как программа G-8 Forest Action Program (с упором на незаконные вырубки) и План действий Европейского союза по контролю соблюдения лесного законодательства, управлению и торговле (Forest Law Enforcement, Governance and Trade Action Plan – FLEGT). В широком смысле эти инициативы делают акцент на развитии взаимопонимания между странами-производителями и странами-потребителями с целью создания схем лицензирования, гарантирующих попадание только законной древесины на рынки стран-потребителей (World Bank, 2006b). На стороне поставок FLEG фокусируется на причинах коррупции и незаконных вырубок, связанных с внутренними и международными аспектами, а также с бедностью.
