Эти случаи коррупции послужили толчком для усиления борьбы с отмыванием денег как на национальном, так и на международном уровне. Осознание того, что крупномасштабная коррупция подрывает усилия по развитию страны, заставило правительства и международные организации по финансированию и развитию всерьез заняться вопросами коррупции и отмывания денег (см. например, Commission for Africa [2005]). Усилия по замораживанию фондов (прекращению использования средств коррумпированными чиновниками и членами их семей) и возвращению их в те страны, где они были украдены, опирались на меры по борьбе с распространением наркотиков и дополнялись мерами по борьбе с терроризмом.
Несмотря на отсутствие точных данных, нет причин сомневаться в том, что после 1980-х гг. риск (стоимость) отмывания денег повысился, а банковская и законодательная среда стала значительно менее благосклонной к доходам от коррупции. Конечно, возможности для коррупции и отмывания денег вполне могли расшириться – в последние годы было немало скандалов в добывающих отраслях и сфере госзакупок, особенно в связи с капиталоемкими проектами, которые, как напоминают нам Шлейфер и Вишны (Shleifer and Vishny, 1993), чаще всего становятся объектами коррупции из-за высокого потенциала получения ренты. Однако мир стал заметно более рискованным местом как для тех, кто вымогает взятки, так и для тех, кто дает их. Одновременно возросла сложность национальных и международных финансовых потоков и ужесточилось их регулирование.
Наказание за взяточничество остается довольно умеренным в большинстве стран, но определенный прогресс все же наблюдается. Законодательство о борьбе с отмыванием денег, международное сотрудничество и экспертные оценки позволили идентифицировать те юрисдикции, которые некогда предлагали банковскую секретность и отказывались от предоставления взаимной правовой помощи. Те, кто отмывает деньги, сталкиваются с ростом риска в зарубежных юрисдикциях, например в финансовых центрах стран ОЭСР. Точки уязвимости, на которые следует нацеливать антикоррупционные меры для эффективного воздействия, определяются на международном уровне, а не только на местном.
Усилия по оценке эффективности мер борьбы с отмыванием денег в рамках формализованной количественной модели наталкиваются на труднопреодолимые методологические ограничения в отсутствие известных случаев накопления активов или отмывания средств. Тем не менее режимы борьбы с отмыванием денег предлагают богатый инструментарий, помогающий идентифицировать, прослеживать и конфисковывать доходы от преступной деятельности, если они проходят через финансовые институты. По этой причине меры по борьбе с отмыванием денег должны рассматриваться как неотъемлемая часть любой антикоррупционной стратегии. Даже в тех странах, которые еще не приняли законодательства о борьбе с отмыванием денег, методы финансового расследования, используемые для идентификации и отслеживания отмываемых денег, могут дать значительный эффект при выявлении, расследовании и пресечении взяточничества. Необходимо рассматривать как профилактический, так и правоприменительный аспект мер по борьбе с отмыванием денег. Профилактика включает в себя регулирование и надзор за деятельностью финансовых институтов, требования к отчетности, проверку клиентов, а также гражданские и административные санкции за несоблюдение требований. Правоприменительный аспект включает в себя расследование, судебное преследование, замораживание активов, конфискацию, а также наказание за отмывание денег и нередко за лежащее в его основе преступление (Reuter and Truman, 2004). Конечно, профилактика и правоприменение являются самостоятельными аспектами.
Борьба с отмыванием денег и коррупцией требует межведомственного, межфункционального и международного подхода. Развивающиеся страны нередко ничего не знают о сотрудничестве правительств по вопросам борьбы с отмыванием денег и о том, как другие правительства могут помочь в поиске места нахождения доходов от коррупции. Они, например, могут не знать о механизмах преодоления законодательства о банковской тайне. Помимо формирования штата хорошо подготовленных обвинителей и следователей антикоррупционная программа должна предусматривать изучение механизмов взаимодействия правительств. Необходимы ясные и эффективные каналы реализации международного сотрудничества.
Настоящая глава сконцентрирована на крупномасштабной коррупции. В ней анализируются факты, указывающие на отмывание доходов от коррупции, и рассматривается роль, которую могут играть предотвращение отмывания денег и применение законов, запрещающих отмывание, в сокращении размаха коррупции. Речь пойдет об идентификации ключевых уязвимостей для отмывания денег и болевых точек, связанных с коррупцией, а также о том, насколько эффективно политика борьбы с отмыванием денег повышает потенциал сдерживания коррупции и помогает возвратить доходы. В главе помимо этого затрагивается ряд вопросов, которые необходимо решить для полного использования потенциала механизмов борьбы с отмыванием денег. В заключительных замечаниях показано, как страны могут использовать концепции и подходы, повышающие эффективность борьбы с отмыванием денег как инструмента противодействия коррупции. Перечень индикаторов потоков активов, потенциально связанных с коррупцией, помогает выработать конкретную политику.
Что такое отмывание денег
Отмывание денег – это трансформирование незаконных доходов таким образом, чтобы ими можно было пользоваться словно они получены законным путем. Если говорить точнее, то отмывание денег включает в себя:
• изменение юридического статуса или передачу имущества, зная, что его источником является незаконная деятельность, с целью сокрытия или маскировки незаконности происхождения этого имущества;
• сокрытие или маскировку подлинной природы, источника, места расположения, характера, движения, принадлежности имущества или прав собственности на него, зная, что источником этого имущества является незаконная деятельность.
Отмывание денег – феномен, который является одновременно и предпосылкой коррупции, и ее следствием. Мало кто дает крупные взятки из собственных законно полученных средств. В большинстве случаев взяточничества (за исключением взяточничества ради выживания или административной коррупции низкого уровня) источником денег является тот или иной вид незаконной деятельности (например, мошенничество, включая выставление фальшивых или фиктивных счетов по контрактам). Кроме тех редких ситуаций, когда участники коррупционных отношений уверены в своей безнаказанности, они всегда стараются скрыть источник средств и получателей.
С правовой точки зрения для отмывания денег используется огромное множество методов и приемов – от простых денежных переводов в пользу родственников и других лиц и хранения наличных под матрасом до очень сложных транснациональных механизмов, которые делают прослеживание и поиски в реальном времени и постфактум трудными, дорогостоящими, а иногда и невозможными (Reuter and Truman, 2004){243}. К отмыванию денег толкают значительные объемы средств, которые необходимо скрыть, неуверенность в безопасности активов в стране, требования по раскрытию информации об активах, политическая нестабильность и возможность смены режима, высокий риск выявления, расследования, судебного преследования или конфискации активов, если они остаются в своей первоначальной форме.
Для отмывания денег нередко выбирается сложная и запутанная цепочка операций, зависящая от оценки рисков теми, кто дает взятки, и теми, кто берет их. Для разных форм коррупции в разных странах могут использоваться разные формы отмывания денег. Спрос есть как на индивидуальные, так и на оптовые услуги. «Проблемы отмывания денег» варьируют в зависимости от размера, места, формы, времени и чувствительности коррупционной и исходной операции.
Отдельно взятый акт отмывания денег может осуществляться с использованием самых разных видов операций, включая денежные переводы, электронные переводы за границу, приобретение недвижимости, учреждение новых компаний. С целью сокрытия незаконных доходов и попутного получения прибыли для финансирования будущей преступной деятельности очень часто создается бизнес, функционирование которого связано с генерированием значительного денежного потока. Такой особенностью обладают гостиницы, казино, рестораны, компании по оказанию финансовых услуг, строительные компании, туристические агентства. Недвижимость – еще одна область, в которую нередко инвестируются доходы, полученные незаконным путем, иногда с использованием номинальных компаний, владельца-бенефициара которых трудно установить. Одноразовая возможность для отмывания денег представилась в 2002 г., когда ряд европейских стран перешел на евро. Отмытые денежные средства в валютах стран – членов ЕС подлежали переводу в другую валюту. Считается, что денежные средства обычно переводятся за границу. Одним из примеров является Финляндия, где деньги, полученные незаконным путем, было легче конвертировать в доллары США и шведские кроны или перевести за границу и вложить в недвижимость{244}. В Испании, где сектор недвижимости был особенно привлекательным для операций с использованием незаконно полученных денег, правительство увидело в переходе на евро возможность поставить такие деньги под контроль (Burgen, 2006; Goodman, 2002).
