Вертикальные реформы были призваны закрепить результаты общегосударственных преобразований и послужить примером того, как можно использовать различные механизмы и нормы для улучшения ситуации внутри ведомств и повышения качества их работы. В качестве экспериментальной площадки в числе прочих структур была выбрана и Национальная налоговая служба{216}.

Двадцать второго декабря 2000 г. после официального опубликования Закона 2166 прежнее налоговое ведомство было преобразовано в новую Национальную налоговую службу. Разумеется, смена названия не влекла автоматических изменений в работе ведомства. Вновь образованной структуре пришлось преодолеть множество проблем, которые были подробно изложены в Соглашении об институциональной реформе, подписанном 2 июля 2002 г. представителями Министерства финансов, Национальной налоговой службы и руководителями Проекта институциональной реформы{217}. Вот перечень этих проблем: политизация кадровых процессов; предоставление льгот и преференций определенным категориям налогоплательщиков; неэффективные правила и процедуры, мешающие работе налоговых органов; отсутствие налаженных связей с другими государственными и частными структурами, препятствующее обмену и использованию бухгалтерской и экономической информации в целях налогообложения; нехватка кадров и непрофессионализм персонала; недостаточное и несвоевременное финансирование, затрудняющее решение институциональных задач; слабая административно-техническая организация; низкая культура обслуживания клиентов; отсутствие четкой коммуникационной стратегии, направленной на формирование позитивного корпоративного имиджа Национальной налоговой службы и повышение уровня законопослушности налогоплательщиков.

В соглашении о реформе были сформулированы следующие задачи: повысить эффективность работы налоговых органов; добиться качественных сдвигов в обслуживании налогоплательщиков; обеспечить внутреннюю согласованность и провести оптимизацию нормативно-правовой базы; обеспечить прозрачность налоговых процедур и функций; повысить уровень законопослушности налогоплательщиков; институционализировать деятельность Национальной налоговой службы{218}. Стратегия реформирования фокусировалась на таких ключевых направлениях, как совершенствование кадровой политики, оптимизация норм и процедур, повышение эффективности налогового контроля и финансовой разведки{219}. Ниже вкратце описываются основные результаты, достигнутые на этих направлениях работы.

До 2001 г. в налоговых органах работал 991 человек со средним сроком пребывания в должности восемь месяцев. По существу, условий для институционализации в данной структуре не было. Профессиональная подготовка практически не велась, а заработная плата сотрудников была крайне низкой – в среднем $350 в месяц. В условиях постоянной текучести кадров решения о приеме на работу принимались главным образом под влиянием политических соображений. Отсутствие реальных возможностей продвижения по службе снижало профессиональную мотивацию персонала и способствовало коррупции.

Первым шагом в реформировании Национальной налоговой службы стало изменение ее организационной структуры. Персонал распределили по функциональному принципу, конкретизировав должностные обязанности. Заработную плату повысили в среднем на 36 % по сравнению с дореформенным уровнем. Затем при содействии специализированных консалтинговых фирм началось активное привлечение в налоговую службу свежих кадров, с тем чтобы заменить более 80 % руководящего и основного персонала. Во главу угла при этом ставились личные и деловые качества соискателей. Особое внимание уделялось наставничеству и обучению новых сотрудников, каждый из которых должен был пройти курс профессиональной подготовки в объеме не менее 80 часов.

В целом решение проблемы коррупции напрямую зависит от существующих правовых норм и процедур и от того, насколько эффективно они применяются. До начала реформ налоговая система включала в себя сотни нормативных актов (многие из них противоречили друг другу), предусматривавших льготы и особые режимы налогообложения для множества категорий налогоплательщиков{220}. В августе 2003 г. вступил в действие новый налоговый кодекс, направленный на модернизацию налоговой системы в соответствии с развитием международной торговли и технологий{221}. Помимо прочего кодекс позволял повысить эффективность контроля, способствовал улучшению качества обслуживания налогоплательщиков и закладывал основу для формирования новых операционных процедур. Когда процесс реформирования набрал обороты, Национальная налоговая служба фактически отказалась от прежней информационной системы и взяла на вооружение современные технологии, адаптированные для нужд ведомства. В частности, при содействии международного сообщества был создан новый информационно-вычислительный центр, обеспечивший централизованную обработку и использование данных. Функции по оказанию коммуникационных услуг были переданы частному подрядчику. Благодаря этим нововведениям Национальная налоговая служба не только на несколько порядков увеличила свои возможности по обработке и хранению информации, но и успешно внедрила современную ИТ-систему, которая позволяла собирать налоги через сеть, используемую коммерческими банками. Ранее примерно половина налогоплательщиков не подавали налоговые декларации или отсутствовали по последнему известному адресу, поэтому Национальная налоговая служба решила создать новый реестр налогоплательщиков на базе информационной системы. С января 2005 г. крупные налогоплательщики, на долю которых приходилось около 75 % налоговых сборов, получили возможность подавать налоговые декларации через Интернет.

В наши дни функция контроля является основой эффективности налоговой службы. Одним из серьезнейших недостатков прежней структуры было отсутствие финансовой разведки для выявления категорий налогоплательщиков, наиболее склонных к уклонению от уплаты налогов. До реформы объекты проверок выбирались произвольно, а объективных критериев для выявления «уклонистов» не существовало. В результате в нефтегазовом секторе, который ныне приносит 30 % совокупных налоговых сборов, специальные налоговые проверки практически не проводились. Подготовка инспекторов для контроля стратегических отраслей экономики также не велась. Отсутствовало программное обеспечение для наблюдения за ходом проверок и анализа их результатов.

В рамках реформы был разработан новый подход к процедуре налогового контроля, предусматривающий активное использование информационных технологий, внешних информационных систем и финансовой разведки для определения объектов и специфики налоговых проверок. В июне 2005 г. около 80 % всех объектов, подлежащих проверке, были отобраны автоматизированным способом, без участия налоговых инспекторов. А всего четырьмя годами ранее 75 % таких объектов выбирались произвольно, без применения автоматизированных систем.

В настоящее время Национальная налоговая служба использует автоматизированные процессы для контроля следующих ключевых аспектов.

• Соответствие между заявленными объемами покупок и продаж. Объем продаж, заявленный поставщиком, сопоставляется с совокупным объемом покупок, заявленных его клиентами.

• Кредитные карты. Сведения о продажах, совершенных с использованием кредитных карт, анализируются для выявления налогоплательщиков, которые заявили более низкий объем продаж по сравнению с операциями по кредитным картам; продолжают осуществлять продажи с использованием кредитных карт, несмотря на истекший срок действия ИНН; принимают платежи по кредитным картам в условиях режима упрощенного налогообложения.