Walker, David. 2004. «Contracting for Iraq Reconstruction and Global Logistics Support.» Statement of the Comptroller General of the United States before the Committee on Government Reform, House of Representatives, GAO-04-869T, Government Accountancy Office, Washington, DC.
World Bank. 2000a. «Analysis of the Flow of Funds in Nigeria’s Petroleum Sector.» Oil and Gas Policy Unit, World Bank, Washington, DC.
World Bank. 2000b. «Nigerian National Oil Company Management Audit.» Oil and Gas Policy Unit, World Bank, Washington, DC.
World Bank Institute. 2006. A Decade of Measuring the Qualty of Governance: Governance Matters 2006. Washington, DC: World Bank Institute.
Xinhua News Agency. 2005. «Tanzania Probes Tax Evasion on Oil Imports.» Xinhua News Agency, April 25.
Yergin, Daniel, and Joseph Stanislaw. 1998. The Commanding Heights. New York: Simon and Schuster.
Zakaria, Fareed. 2004. The Future of Freedom. New York: W. W. Norton & Co.
7. Борьба с коррупцией в сфере водоснабжения и канализации в странах Африки[4]
Начало диалога
Джанелл Пламмер и Пирс Кросс
Кения стала первой страной, подписавшей Конвенцию ООН против коррупции; таким образом мы приняли на себя международные обязательства по борьбе с этим бедствием. Коррупция поглощает финансовые ресурсы, которые можно направить на благие цели; она подрывает устои общества и тяжким бременем ложится на плечи неимущих. Правительство Кении намерено реформировать сектор водоснабжения путем принятия новых законов и реструктуризации соответствующих ведомств. Реформы ориентированы прежде всего на повышение прозрачности, усиление подотчетности и борьбу с коррупцией. Теперь, когда реформирование идет полным ходом, необходимо как можно скорее активизировать общенациональные усилия по противодействию коррупции. Этому явлению не место в сфере водоснабжения, и мы должны тщательнейшим образом проверять все хозяйственные операции, крупные и мелкие, в больших и малых городах и в сельской местности.
Достопочтенный Матуа Катуку, министр водных ресурсов и ирригации Кении (Всемирная неделя воды, Стокгольм, Швеция, август 2006 г.)
На протяжении последних трех десятилетий многие правительства, финансовые доноры и неправительственные организации делают все возможное для проведения институциональных, финансовых, технологических и социальных преобразований, направленных на улучшение ситуации в сфере водоснабжения и канализации (water supply and sanitation – WSS) в сельских и городских районах развивающихся стран. Низкая доступность соответствующих услуг для малоимущих слоев населения неблагоприятно сказывается на положении последних. С учетом этого в данной области все чаще используется целевой подход, ориентированный на конкретные проекты. Такой подход подразумевает удовлетворение потребностей пользователей, определение точек соприкосновения с клиентами, реагирование на динамику развивающегося рынка услуг водоснабжения и канализации, а также, разумеется, соотнесение стратегии действий с постоянно меняющимися объемами донорского финансирования. В последние годы правительства разных стран начали составлять долгосрочные планы, предусматривающие реформирование сектора и улучшение качества обслуживания в соответствии с концепцией «Цели тысячелетия по развитию». И некоторым благополучным государствам удается демонстрировать устойчивый прогресс в данной области.
Однако достижение Целей тысячелетия в сфере водоснабжения и канализации представляется маловероятным в большинстве африканских стран, где уровень стабильности, объемы инвестиций и мощности недостаточны для удовлетворения значительных, постоянно растущих потребностей (JMP, 2002). Порой растрата средств в этой отрасли приобретает недопустимые масштабы, в связи с чем возникают сомнения в эффективности и целесообразности увеличения финансирования данного сектора. Значительная часть финансов, имеющихся в распоряжении министерств, местных органов власти, коммунальных предприятий и сельских администраций, расходуется должностными лицами в корыстных целях. Будь то необъективное принятие решений о распределении водных ресурсов либо подкуп и мошенничество в сфере закупок и строительства – коррупционная практика органически присуща многим структурам и сделкам в секторе водоснабжения и канализации африканских стран. Эта коррупционная практика существенно различается по масштабам и распространенности, однако ясно одно: значительная часть средств, вращающихся в отрасли, впустую растрачивается теми, кто по долгу службы занимается вопросами оказания услуг водоснабжения и канализации{105}. Согласно оценкам, для реализации Целей тысячелетия в сфере WSS в странах Африки южнее Сахары ежегодно требуется $6,7 млрд. Если средства действительно будут выделяться, возможные потери в размере 30 % в течение ближайших 10 лет превысят $20 млрд в целом по сектору{106}.
Борьба с коррупцией в сфере водоснабжения, безусловно, является одним из аспектов более общей проблемы эффективности управления. С учетом этого важную роль играет динамика процессов реформирования как на отраслевом, так и на общенациональном уровне. Возможно, политические реформы, направленные на децентрализацию и привлечение частного сектора, наряду с использованием нетрадиционных механизмов финансирования (например, в рамках отраслевого подхода и прямой бюджетной поддержки) создали благоприятную почву для возникновения новых, порой еще более масштабных форм коррупции, затрагивающих общенациональные и донорские финансовые средства. В то же время реформирование сектора WSS во многих африканских странах позволило устранить конфликт интересов в отраслевом управлении, повысить прозрачность и подотчетность, а также сформировать потенциал для реализации новых схем и заложить основу для позитивных изменений. Таким образом, инициативы по противодействию коррупции в секторе следует рассматривать в более широком контексте общих организационно-управленческих и антикоррупционных преобразований – именно это является ключом к пониманию перспектив и недостатков отраслевых антикоррупционных реформ.
Несмотря на значимость вопроса эффективности государственного управления в целом, необходимо также сосредоточить усилия на выявлении и решении проблем, характерных непосредственно для сектора водоснабжения – в противном случае добиться успеха в реализации Целей тысячелетия будет невозможно. Очевидно, что данная отрасль в странах Африки находится в критическом состоянии. В секторе широко распространены финансовые нарушения, большинство поставщиков услуг неподотчетны своим клиентам, а ресурсы во многих случаях обособленно не учитываются, что мешает создать прозрачную систему управления финансами. Кроме того, поставщики услуг весьма разнородны по своей структуре: среди них есть официальные и неофициальные, крупные и мелкие организации, которые совершенно по-разному обслуживают потребителей в малых и больших городах и деревнях. Помимо прочего, высокая уязвимость данной отрасли для коррупции определяется факторами, характерными для других секторов экономики. Услуги водоснабжения и канализации относятся к категории жизненно важных, предоставляют их в основном государственные предприятия, а капиталоемкая инфраструктура постоянно требует затрат; с учетом этого коррупция в данном секторе приобретает многообразные формы. Как показывает практика, сфера WSS (подобно строительной отрасли) подвержена масштабным перекосам в распределении ресурсов, а также серьезным коррупционным рискам, связанным с закупками. С другой стороны, как сектор услуг эта сфера уязвима для мелкой «повседневной» коррупции. Наконец, в данной отрасли широко распространены сомнительные механизмы бюджетирования и управления финансами, характерные для малоэффективного аппарата государственной службы.
