Среди факторов, влияющих на осуществление антикоррупционных реформ в налоговой системе, наиболее важную роль играют следующие: последовательное применение законодательства и наказание правонарушителей; наличие необходимых управленческих и кадровых ресурсов; ограничения, связанные с функциональными возможностями.

Прежде всего рассчитывать на успех мероприятий по борьбе с коррупцией можно лишь в условиях верховенства закона. Это означает, что необходимо не только наличие, но и эффективное применение надлежащих регулятивных норм, а также санкций за их нарушение. Такова важнейшая внешняя предпосылка для проведения реформ, которая касается судебной системы страны в целом.

Далее, налоговые служащие должны получать конкурентоспособную заработную плату и иметь реальные возможности для карьерного роста на основе личных и профессиональных качеств. Кроме того, необходимо адекватное материальное и финансовое обеспечение налоговых органов. В последние годы на фоне накопившихся проблем в налоговой сфере во многих развивающихся странах (преимущественно латиноамериканских и африканских) соответствующие функции были выведены из компетенции министерств финансов и переданы полуавтономным структурам (Fjeldstad, 2005a). Этому способствовали следующие обстоятельства. Во-первых, под давлением бюджетного дефицита и необходимости увеличить финансирование общественных услуг правительственные органы не могли больше мириться с низкой собираемостью налогов, которую демонстрировали государственные агентства. Во-вторых, значительные масштабы коррупции и уклонения от уплаты налогов, а также высокие затраты по обеспечению законопослушности налогоплательщиков заставляли задуматься о срочном реформировании налоговой системы. В-третьих, международные доноры начали поощрять создание полуавтономных налоговых агентств, обещая в этом случае поддержать административные реформы. Однако, как недавно отметил Уильям Маккартен, одного лишь создания полуавтономных структур недостаточно для достижения реальных результатов, хотя они действительно способны существенно повысить эффективность борьбы с коррупцией и собираемость налогов{212}.

Наконец, чтобы добиться максимальной отдачи от полуавтономных агентств, необходимо укомплектовать эти структуры высокопрофессиональными кадрами (в первую очередь руководящими), оптимизировать рабочие процессы с использованием информационно-коммуникационных технологий, внедрить эффективные механизмы надзора, разработать систему поощрений за высокие результаты и обеспечить надлежащий контроль за деятельностью со стороны внешней структуры, подотчетной обществу, например законодательному органу{213}.

В 1990-е гг. в Боливии проводились масштабные реформы государственного управления{214}. Этому способствовала макроэкономическая ситуация, стабилизировавшаяся в середине 1980-х гг. При активной поддержке доноров сменявшие друг друга правительства последовательно осуществили ряд инициатив по совершенствованию работы госсектора. Был введен в действие Закон об управлении государственными финансами и финансовом контроле (SAFCO), с начала 1990-х гг. предпринимались неоднократные попытки активизировать реформу государственной службы. К сожалению, эти попытки не принесли желаемого результата, и в сферах финансового управления и кадровой политики по-прежнему царил произвол, поскольку государственные служащие предпочитали руководствоваться собственными правилами и представлениями. В сентябре 1997 г., буквально через месяц после прихода к власти президента Уго Бансера, новое правительство страны обнаружило, что в соответствии с индексом восприятия коррупции Transparency International Боливия является второй по уровню коррумпированности среди 70 государств мира. Это известие послужило толчком к разработке и реализации правительственной антикоррупционной программы, которая должна была получить широкую поддержку населения.

Несмотря на то (а может быть, в связи с тем), что все предыдущие попытки преобразований закончились неудачей, правительство Боливии твердо решило провести всеобъемлющую реформу государственного сектора и принять действенные меры по обузданию коррупции. С этой целью была разработана комплексная программа реформирования государственного управления под названием Национальный план по обеспечению честности и неподкупности. При поддержке Всемирного банка правительство подготовило масштабный Проект институциональной реформы, в рамках которого предполагалось реализовать основные элементы национального плана. Кроме того, Всемирный банк провел анализ институциональной системы и управления, оценил политико-экономические аспекты государственного реформирования и изучил негативное влияние гипертрофированных форм политического патронажа на эффективность работы государственных агентств{215}.

После проведения этого анализа, ряда других исследований и консультаций правительство в начале 1998 г. официально объявило о своей антикоррупционной стратегии. Президент страны лично огласил Национальный план по обеспечению честности и неподкупности, который представители других секторов и партий восприняли скептически, хотя и выразили готовность к сотрудничеству. Национальный план представлял собой долгосрочную стратегию, направленную на решение структурных проблем в сфере государственного управления. План рассматривал коррупцию как признак структурной и институциональной несостоятельности и определял направления, которые требовалось укрепить, расширяя функциональные возможности и повышая прозрачность с целью преодоления коррупции. Национальный план включал в себя три основных компонента: судебную реформу, призванную улучшить качество правосудия и правоприменения; административную реформу, направленную на расширение функциональных возможностей за счет современных механизмов управления государственными расходами и кадровыми ресурсами; и краткосрочную антикоррупционную реформу, предусматривающую использование специальных средств для успешной реализации программы в целом (рис. 10.1).

Проект реформы исходил из существующей институциональной структуры с учетом серьезных успехов, достигнутых страной в различных сегментах государственного управления. В то же время он предусматривал определенные меры (включая принятие нового законодательства), необходимые для эффективного институционального строительства.

В частности, исходя из общей нормативно-правовой и институциональной базы, предполагалось осуществить ряд «горизонтальных реформ», касающихся ключевых административных функций государства, таких как кадровая политика, управление бюджетом и государственные закупки. Затем власти планировали постепенно провести преобразования в рамках «вертикальных реформ», которые должны были быть опробованы на отдельных ведомствах.

Основой горизонтальных реформ послужила общая нормативно-правовая база, сформировавшаяся после 1990 г. с принятием SAFCO. Этот закон считался современным и действенным правовым инструментом, который, к сожалению, крайне неэффективно применялся. Политизация государственной службы была одной из ключевых проблем, требовавших решения, поэтому правительственная стратегия подчеркивала необходимость принятия аналогичного закона для регулирования кадровых процессов.