Слабый контроль со стороны руководства, недостаточная прозрачность и подотчетность, ограниченность возможностей по выявлению и отслеживанию коррупции, узость правоприменительной практики также создают благоприятную почву для коррупции в сфере государственных закупок. В связи с этим можно привести следующие примеры коррупции: произвол при распределении подрядов; откаты и взятки чиновникам; махинации с тендерными заявками; использование фиктивных компаний; злоупотребление государственными активами. Кроме того, в ходе исполнения бюджета коррупция может приобретать такие формы, как злоупотребление командировочными расходами и нецелевое использование движимых активов (в частности, транспортных средств и компьютеров). В таблице 8.1 представлен более подробный, хотя и не исчерпывающий, список видов административной коррупции по экономическим сферам; кроме того, перечислены некоторые факторы, способствующие возникновению коррупции.
Ключевые уязвимости, повышающие риск коррупции в процессе исполнения бюджета, включают в себя неэффективность внутреннего контроля и слабость управленческого контроля и надзора за государственными расходами. Внутренний контроль касается проверок оплаты труда и не связанных с ней расходов, а также проведения внутренних аудитов, которые повышают вероятность выявления и снижают мотивацию мошеннических действий (при условии, что их выявление влечет за собой реальное наказание).
Управленческий контроль и надзор за функционированием системы и представлением финансовой информации обеспечивают подотчетность соответствующих лиц и являются действенным средством сдерживания коррупции. В управленческое звено входят структуры центрального руководства (президент, премьер-министр, правительство), министры, их постоянные заместители и высшие должностные лица министерств. В рамках управленческого контроля и надзора руководители министерств высшего и среднего звена и отдельные должностные лица принимают активное участие в планировании, исполнении и контроле исполнения бюджета. Однако их функции в проведении анализа информации, изучении тенденций, постановке проблем, обеспечении ответственности персонала, обнаружении ошибок и применении мер дисциплинарного воздействия зачастую остаются непонятными и нереализуемыми.
Бухгалтерский учет и отчетность, связанные с бюджетным процессом
Точность, своевременность и прозрачность делопроизводства, ведения бухгалтерского учета и представления отчетности о доходах и расходах играют важную роль в обеспечении подотчетности бюджетного процесса. Современные интегрированные системы бухучета облегчают отслеживание доходов и расходов и сопоставление информации, полученной из различных источников. Бухгалтеры в осуществляющих расходы ведомствах и казначействе, а также глава казначейства играют ключевую роль в регулярной подготовке финансовой отчетности.
Как правило, в сфере бухгалтерского учета и отчетности по бюджету отсутствуют прямые возможности для коррупции. Вместе с тем коррупционная практика на стадии исполнения бюджета нередко выявляется благодаря эффективной системе бухгалтерского учета и отчетности, особенно если она компьютеризирована и объединена с интегрированной информационной системой управления финансами или управленческой информационной системой{161}. Неточность и неполнота учета операций по причине слабой технической оснащенности либо халатности могут маскировать мошеннические действия, препятствовать аудиту и ограничивать возможности управленческого контроля и надзора. Каждая операция должна быть отражена в отчетности, включая кредитование, распределение/ассигнование средств и осуществление платежей. В основе интегрированной системы управления финансами лежит система бухгалтерского учета. Неэффективность ведения бухучета и сверки банковских счетов негативно влияет на процесс реализации бюджета: финансовая отчетность становится неполной, как и сведения, необходимые для аудита и управленческого контроля. Аналогичным образом несвоевременность, нерегулярность, неточность и неполнота финансовой отчетности повышают риск коррупции на других этапах исполнения бюджета. Наличие эффективной системы бухгалтерского учета и отчетности является мощным фактором сдерживания мошенничества и коррупции.
Для данной стадии, как правило, характерны следующие недостатки: непрозрачность, неточность и неполнота текущей и годовой финансовой отчетности; ограниченные возможности систем бухгалтерского учета и делопроизводства; расхождения между данными бухучета и сведениями о состоянии государственных банковских счетов, которыми располагают коммерческие и центральные банки. Неэффективность бухучета и делопроизводства, несоблюдение бухгалтерских процедур, непрофессионализм персонала и чрезмерная фрагментированность процедур бухучета и подготовки отчетности затрудняют объединение информации и управленческий контроль.
Для целей внутренней подотчетности и надзора важно обеспечить прозрачность финансовой информации – сделать ее своевременной, понятной и доступной для всех заинтересованных представителей исполнительных органов. Несогласованность сведений может проявляться в различных формах, однако отсутствие своевременной и достоверной информации не позволяет руководству осуществлять контроль и мешает активному мониторингу и борьбе с мошенничеством и коррупцией.
Внешний аудит и контроль
Усиление прозрачности и внешней подотчетности при управлении государственными финансами имеет большое значение для повышения уровня финансовой ответственности в развивающихся странах. Законодательные органы, законодательные комитеты (такие как парламентские комитеты по контролю расходования государственных средств – PAC), законодательные контрольные ведомства (такие как высшие органы контроля – SAI), судебные органы, представители гражданского общества и средства массовой информации играют ведущую роль в усилении прозрачности и подотчетности в процессе управления государственными финансами. Законодатели могут обеспечить подотчетность исполнительной власти следующими методами: анализ годового бюджета; проведение слушаний по вопросам управления доходами и расходами (годовые правительственные отчеты); анализ итогов аудита финансов и результативности; принятие законодательных актов по результатам проверок; требование принять необходимые меры.
По итогам исполнения бюджета правительственная и финансовая отчетность подвергается проверке со стороны SAI. Важнейшими элементами эффективного контроля являются качество проверок, законодательные полномочия на определение масштаба проверки и мониторинг выполнения рекомендаций, включая тщательное расследование и наказание за мошеннические действия. Взаимодействие между высшим органом контроля и законодателями зависит от модели этого органа и структуры его подотчетности. В большинстве стран Содружества SAI подотчетен парламентскому комитету по контролю над расходованием государственных средств, который анализирует представленные выводы и докладывает о ситуации парламенту. В странах с континентальной системой SAI имеют как административные, так и судебные полномочия и не зависят от законодательной и исполнительной ветвей власти (Stapenhurst and Titsworth, 2001). В качестве ведомств, осуществляющих контроль государственных доходов и расходов, SAI могут являться основой национальной системы чистоты государственных структур.
Сфера внешнего контроля и надзора может сама превратиться в источник коррупции, если в результате чрезмерного политического влияния на структуры внешней подотчетности происходит сокрытие мошеннических действий, а расследования по фактам коррупции проводятся неэффективно. Способность SAI, PAC и законодательных структур обеспечивать подотчетность правительства определяется рядом таких факторов, как конституционная форма правления; зависимость правительства от политического давления, в том числе со стороны исполнительных органов; ясность полномочий и функций; эффективность институциональной структуры; наличие необходимых финансовых ресурсов; профессионализм сотрудников.
