Деятельность предприятий энергоснабжения следует регулярно контролировать, а результаты обнародовать на благо потребителям и другим заинтересованным лицам. Надежность подобного мониторинга можно увеличить, если он будет осуществляться регулирующим органом или беспристрастным экспертным советом.

Развивающиеся страны часто не в полной мере признают или используют возможности гражданского общества по улучшению управления. Население следует вовлекать в решение вопросов через создание, например, постоянных комитетов (с которыми необходимо консультироваться по различным аспектам), специальных комитетов (которые формируются для решения конкретных проблем), через общественные слушания, проводимые регулирующими органами (по таким вопросам, как тарифы, лицензирование, инвестиции, финансирование, крупные контракты и анализ результатов деятельности предприятий), дни открытых дверей, неправительственные организации и круглые столы в СМИ. Использование местных наречий на этих форумах, а также в документах, предназначенных для информирования (уведомления, стандарты работы, механизмы удовлетворения жалоб, права потребителей) или для использования (счета, формы заявлений, уведомления об отключении), стимулирует участие публики и сокращает необходимость в посредниках.

Важным аспектом участия публики является возможность устранения разногласия между тем, что люди хотят, и тем, как их представители интерпретируют эти пожелания. Например, если предложить выбор между бесплатными, но непредсказуемыми поставками электричества с перегорающими трансформаторами и вероятностью отсутствия воды в самый нужный момент и качественными поставками энергии по доступной цене, большинство фермеров выберет последний вариант. Если дать потребителям реальное право голоса, это поможет уменьшить влияние лоббистов «бесплатной энергии», которые якобы говорят от их лица. Коррупция – глубоко укоренившееся и всепроникающее явление, но с ней можно успешно бороться путем передачи потребителям и гражданскому обществу полномочий через доступ к информации и возможность участвовать в формировании политики и принятии решений. Потребители и организации гражданского общества, действующие совместно с представителями предприятия энергоснабжения, могут сформировать мощную и эффективную коалицию против коррупции.

Раньше реформы в энергетическом секторе в основном были направлены на такие аспекты, как отраслевая и рыночная структура, акционирование и приватизация. Подобный подход не учитывал того, что многие болезни сектора являются результатом игнорирования других сторон управления. Сейчас растет понимание того, что изменения в государственном и корпоративном управлении должны быть неотъемлемой частью процесса акционирования, коммерциализации и приватизации (если не предшествовать ему). Учитывая, что интерес частного сектора к предприятиям энергоснабжения в развивающихся странах падает, для правительств и спонсоров важно совершенствование управления и подотчетности предприятий.

Большинство действий по борьбе с коррупцией, представленных здесь, можно осуществить при скромном уровне расходов. Однако в некоторых случаях могут потребоваться инвестиции в инфраструктуру с целью повышения качества поставок и обслуживания потребителей. Многие институциональные механизмы (такие как аудит и внутренний контроль) уже существуют. Просто необходимо сократить политические издержки реформ с помощью инноваций и поэтапного подхода к изменениям; повысить политические издержки сохранения статус-кво с помощью передачи полномочий потребителям и гражданскому обществу через повышение доступности информации; обеспечить финансирование расходов переходного периода таким образом, чтобы окупаемость и повышение эффективности шли бок о бок.

Независимо от формы собственности и корпоративной структуры предприятий энергоснабжения спонсоры играют важную роль в искоренении коррупции, побуждая страны-клиенты вводить законы, учреждать институты и принимать процедуры по улучшению управления. Например, постоянная ощутимая поддержка, оказываемая Всемирным банком и Министерством международного развития Великобритании правительству индийского штата Андхра-Прадеш и его предприятиям энергоснабжения, сыграла важную роль в истории успеха, рассказанной в приложении 4А. Терпение, упорство и понимание местных условий со стороны спонсоров могут уменьшить политизированность осуществляемых решений. Спонсорам также следует разрабатывать стратегии с учетом конкретного места и времени, консультируясь с правительством-клиентом, и не полагаться на широкие стратегии, основанные на модели, которая сработала в другом месте и в другой социоэкономической обстановке{68}. При разработке стратегий реформирования спонсорам также следует помнить, что действовать надо, не задевая достоинства членов правительства-клиента и их национальную гордость.

До начала кампании по искоренению коррупции важно проанализировать интересы сторон. Одним из важных аспектов является несовпадение политических издержек и выгод от реформ во времени – издержки возникают сразу, а выгоды проявляются гораздо позже, учитывая, что политики предпочитают принимать краткосрочные решения. Кроме того, получатели выгод распылены, а заинтересованные группы действуют более слаженно и захватывают политическое пространство. Невозможно, не нужно и не следует игнорировать вопросы политэкономии.

В этой главе мы попытались идентифицировать уязвимые места и бенефициариев коррупции и собрать примеры успешных кампаний против коррупции в электроэнергетическом секторе. Чтобы институционализировать преимущества кампании, нужно иметь наготове план и выделенные ресурсы. Мы также предложили некоторые методы успешной борьбы с коррупцией (если не ее искоренения). Многое из сказанного не ново, не слишком дорого или сложно для осуществления. Однако это напоминает нам, что вместо заламывания рук нужно действовать и побеждать коррупцию, конечно, если мы заинтересованы и хотим этого.

Многие развивающиеся страны сталкиваются с хищениями электричества на государственных предприятиях энергоснабжения (Bhatia and Gulati, 2004). В Индии хищения электроэнергии ежегодно приносят убытки в размере $4,5 млн, что составляет около 1,5 % ВВП страны. Кто страдает от этих убытков? Честные потребители, неимущие и люди, не имеющие влиятельных связей, которые расплачиваются за высокие тарифы, неэффективность системы и ненадежность поставок электричества.

Что мешает правительствам уменьшить хищения электроэнергии? Корыстные интересы таких лиц, как политики, бюрократы, лидеры профсоюзов, сотрудники предприятий и потребители. Из-за политического вмешательства и слабой подотчетности государственные коммунальные предприятия имеют мало стимулов для улучшения работы. Выходом могла бы стать приватизация, но высокий политический риск, низкая окупаемость при существующих тарифах и широкомасштабные хищения делают бизнес по распределению электроэнергии в развивающихся странах непривлекательным для частного сектора.

Могут ли предприятия повысить эффективность, находясь в государственной собственности? Да, как показывает пример Андхра-Прадеш, где государственные энергетические компании сократили хищения и убытки.

Электроэнергетическое управление штата Андхра-Прадеш, государственное вертикально интегрированное предприятие энергоснабжения, обслуживающее около 12 млн потребителей, в 1990-х гг. несло тяжелые постоянно растущие убытки, составившие к 1997 г. 40 млрд рупий ($ 0,9 млн). Операционные и финансовые показатели предприятия ухудшались, неблагоприятно сказываясь на поставках энергии. Субсидии на энергию достигли 1,6 % ВВП штата, в то время как государственные расходы на здравоохранение и образование упали с 4,7 % ВВП в 1987 г. до 3,6 % в 1998 г.