World Bank. 1998. Public Expenditure Management Handbook. Washington, DC: World Bank.

World Bank. 2004. «Supporting and Strengthening Supreme Audit Institutions: A World Bank Strategy.» Financial Management Network, Operational Policy and Country Services, World Bank, Washington, DC.

World Bank. 2005. «Punjab State: Note on the Workings of the Public Financial Management System.» Poverty Reduction and Economic Management Unit and South Asia Region, World Bank, Washington, DC.

World Bank. n. d. «Responses to Corruption: The Role of the Media.» Youth for Good Governance Distance Learning Program Module, Washington, DC.

World Bank. 2006b. Global Monitoring Report 2006: Strengthening Mutual Accountability. Washington, DC.

World Bank, International Monetary Fund, and the government of Ghana. 2004. «Ghana: Public Expenditure Management Country Assessment and Action Plan.» World Bank, Washington, DC.

9. Коррупция в сфере государственных закупок[5]

Извечная проблема

^{Гленн Уэр, Шон Мосс, Эдгардо Кампос и Грегори Нун}

Коррупция – общемировое бедствие, которое поражает как развитые, так и развивающиеся страны, и для ее обуздания необходимы постоянные усилия со стороны многих институтов и структур общества. Наиболее пагубное влияние коррупция оказывает на те низкоэффективные системы, которые хуже других способны предотвращать, выявлять и пресекать ее негативное воздействие (Transparency International, 2006). По оценкам Африканского Союза, примерно четверть ВВП Африки (или $148 млрд) «ежегодно теряется в результате коррупции» (Thachuk, 2005, р. 149). В одной только Кении, по данным международных доноров, с 2002 г. в результате коррупции был расхищен почти $1 млрд. Как сообщает Азиатский банк развития (ADB, 1998), на Филиппинах ущерб от коррупции за 20 лет составил порядка $48 млрд. А в Латинской Америке, по оценкам Межамериканского банка развития, в результате коррупции ежегодно утрачивается в среднем около 10 % ВВП (Mora, 2004).

Эта социальная пандемия буквально поразила сферу государственных закупок. Коррупция наносит ущерб государственным финансам, негативно влияя на оказание общественных услуг, таких как строительство школ и предоставление качественной медицинской помощи. В конечном итоге она мешает борьбе с бедностью. По оценкам Transparency International, в мире ежегодно не менее $400 млрд теряется в результате взяточничества и коррупции в области государственных закупок, что повышает государственные затраты на 20–25 % (Transparency International, 2006a). Как отмечает Азиатский банк развития (ADB, 1998), в ряде стран Азии коррумпированность государственных закупок привела к увеличению расходов на приобретение товаров и услуг на 20–100 %. А в Уганде годовой ущерб от коррупции оценивается приблизительно в $107 млн, главным образом из-за коррумпированности сферы госзакупок (Mugazi, 2005).

Сектор государственных закупок особенно уязвим для коррупции из-за большого объема обращающихся в нем средств и специфической структурой расходов{174}. В отличие от других ключевых статей национальных государственных расходов госзакупки, как правило, совершаются в рамках сравнительно небольшого количества крупных сделок. Обычно отдельно взятое государственное ведомство в год заключает несколько сотен сделок с целью осуществления закупок, наиболее масштабные из которых могут оцениваться в миллионы и даже миллиарды долларов. Расходы на оплату труда в государственном секторе, например, связаны с гораздо большим количеством мелких операций, каждая из которых менее привлекательна для потенциально коррумпированных чиновников.

Коррупционная уязвимость сферы госзакупок также усугубляется широкими дискреционными полномочиями государственных служащих, политиков и парламентариев в отношении программ закупок по сравнению с другими областями государственных расходов. Например, в рамках стандартного годового цикла планирования государственных инвестиций законодатели, путем голосования влияющие на принятие законопроектов о государственных расходах, фактически решают, строительство каких дорог и на какой территории будет финансироваться из государственной казны. Разумеется, парламентарии весьма заинтересованы в лоббировании популистских проектов в своих избирательных округах для стимулирования экономической деятельности и повышения шансов на переизбрание. Аналогичным образом чиновники высшего звена обычно определяют (зачастую под давлением тех же парламентариев), какой именно подрядчик получит контракт на строительство дороги, финансируемое из госказны, даже при проведении тендера на конкурентной основе. В том и другом случае именно индивидуальные дискреционные полномочия во много раз повышают коррупционные риски. В отличие от этого другие крупные статьи государственных расходов (такие как выплата заработной платы и погашение государственного долга) предусматривают прямые платежи в адрес получателей на основе установленных правил, практически не предполагая дискреционных полномочий. Коррупционные риски, присущие дискреционной власти, оказываются выше в развивающихся странах, где законодательная, регулятивная и институциональная база, предназначенная для ограничения дискреционных аспектов в сфере государственных закупок, слабее по сравнению с развитыми странами.

Учитывая стоящие на кону деньги, в секторе госзакупок зачастую разворачивается жесточайшая конкуренция между участниками тендеров, которые в значительной мере существуют за счет государственных контрактов. Зависимость многих частных компаний от госсектора существенно выше в развивающихся странах, где на долю государственных закупок может приходиться до 20 % ВВП, где государство является крупнейшим экономическим субъектом, а частный сектор может быть сравнительно неразвитым. Большие объемы расходов, чрезмерные дискреционные полномочия, предоставляемые чиновникам, и присутствие зависимых частных подрядчиков – все это в совокупности создает благоприятную почву для коррупции в сфере госзакупок.

Причины и следствия коррупции в разных странах неодинаковы. В целом чем меньше у государства возможностей по предотвращению, выявлению и наказанию коррупции (в рамках системы сдержек и противовесов, контроля, мониторинга и активной реализации законов и норм), тем выше вероятность коррупционных проявлений. Большинство экспертов сходятся в том, что монопольная власть, широкие дискреционные полномочия, слабая подотчетность и низкая прозрачность увеличивают возможности для коррупционной практики (Klitgaard, 1998; Rose-Ackerman, 1978, 1999; Ware and Noone, 2003). Эти возможности коренятся в порочной системе побудительных мотивов, которая подталкивает отдельных людей (зачастую весьма способных) и целые структуры (как государственные, так и частные) к коррупционной деятельности.

Подобно хакеру, который способен проникнуть в компьютерную систему на многих участках сети, коррупционеры могут вторгаться в процесс осуществления закупок на разных этапах. Правительство США создало одну из самых совершенных систем госзакупок в мире. Регулируемая множеством законов и правил, контролируемая административными и законодательными органами, эта система управляет огромными бюджетами американских оборонных и исполнительных структур{175}. Однако и в ней ежегодно фиксируются многочисленные факты коррупции. Один из недавних случаев был связан с высокопоставленной чиновницей Министерства обороны, признавшей себя виновной в тайных переговорах о получении места работы в ведущем оборонном подрядчике Boeing во время официальных переговоров о закупках продукции для американских ВВС на $23 млрд, которые она вела в рамках своих должностных обязанностей (Merle and Markon, 2004; Merle, 2004). Стоимость сделки и та относительная легкость, с которой произошло преступное деяние, свидетельствуют о том, что даже самые передовые системы государственных закупок не застрахованы от проблем с контролем, особенно если этот контроль зависит от людей. Со своей стороны компания Boeing приняла на себя ответственность за допущенное правонарушение, согласилась уплатить штрафы в размере более $600 млн и уволила финансового директора, который пошел на сделку с сотрудницей Министерства обороны{176}.