В-пятых, политические реалии борьбы с коррупцией в сфере WSS также оставляют желать лучшего: множество препятствий блокирует прогресс в этой области. Несмотря на активизацию политических обсуждений, несмотря на создание высоких комиссий и проведение расследований, во многих африканских странах вопросы коррупции и противодействия ей на отраслевом уровне по-прежнему замалчиваются{151}. Лишь немногие субъекты отрасли по-настоящему заинтересованы в анализе коррупционных проявлений, обмене информацией и разработке антикоррупционных инструментов и методик; ситуацию усугубляет отсутствие в странах Африки развитого гражданского общества{152}. Внешнее правление, многообразие положительных и отрицательных стимулов – все это оказывает воздействие на готовность представителей сектора участвовать в борьбе с коррупцией: крупные строительные и проектные компании заботятся о прибыли своих акционеров; консалтинговые фирмы пекутся о собственной клиентской базе; граждане опасаются репрессалий за «неповиновение». Двусторонние и многосторонние агентства стремятся выполнить намеченные цели по расходованию и кредитованию, чтобы сохранить статус-кво, однако при этом опасаются, что участие в антикоррупционной деятельности может испортить их отношения с правительственными партнерами. На отраслевом уровне, в организациях водоснабжения и канализации, фундамент для борьбы с коррупцией также довольно слаб, и далеко не все участники сектора убеждены в том, что противодействие коррупции действительно необходимо. Признание того, что коррупция является проблемой, формирование широкой базы сторонников борьбы с нею, информирование общественности и создание безопасного пространства для диалога – все эти шаги очень важны для эффективной антикоррупционной деятельности в отрасли.
В-шестых, до сих пор не известно, каким образом коррупция и мероприятия по противодействию ей реально сказываются на положении неимущих. Структурные последствия коррупции для малообеспеченных слоев населения, которые описали Кауфманн и его коллеги{153}, сейчас хорошо известны: замедление темпов роста инвестиций, экономики, благосостояния бедных, качества предоставляемых услуг, а также темпов развития человеческого капитала. К этому списку можно добавить многочисленные неэкономические последствия коррупции – ослабление новых и развивающихся демократий, социальную несправедливость, ухудшение экологической обстановки, снижение безопасности, подрыв доверия к государственным институтам. Однако на уровне отрасли необходим более глубокий анализ кратко-, средне– и долгосрочного влияния коррупции на положение неимущих. Средне– и долгосрочные последствия возникают в результате перекосов и задержек в распределении средств коррумпированными чиновниками, которые перенаправляют инвестиции в секторе водоснабжения таким образом, чтобы извлечь максимальную личную выгоду, не обращая внимания на интересы малообеспеченных слоев населения. Обычно эта практика ведет к нерациональному инвестированию в крупные, капиталоемкие проекты строительства объектов инфраструктуры (таких как водоочистные сооружения, системы поставки воды наливом и сети водоснабжения). В краткосрочной перспективе коррупционные действия чиновников низшего звена, нелегально продающих или предоставляющих коммунальную воду, могут заполнять пробелы в оказании услуг бедным домохозяйствам, которые иным образом эти услуги получить не в состоянии. В ряде случаев привлечение частного сектора к использованию государственных активов оказывается достаточно эффективным, если рассматривать этот вопрос на уровне отрасли и в краткосрочной перспективе{154}.
Наконец, разработка отраслевых антикоррупционных стратегий, направленных на защиту неимущих, должна сопровождаться более тщательным и глубоким анализом интересов потребителей. Текущая антикоррупционная деятельность во многом исходит из предположения, что любые мероприятия по борьбе с коррупцией автоматически повышают эффективность работы сектора, тем самым гарантируя интересы малообеспеченных граждан. Но так бывает далеко не всегда. Безусловно, «коррумпированное» водоснабжение в долгосрочной перспективе оказывается пагубным, однако концентрация реформ исключительно на нецелевом использовании активов госслужащими низшего звена может в первый момент негативно сказаться на положении тех, кто больше всего нуждается в услугах WSS. Взаимодополняющие исследования интересов потребителей и соответствующих действий представляются важнейшим средством выявления и устранения возможных негативных последствий антикоррупционных мероприятий на местном уровне. Чтобы реформы действительно проводились в интересах неимущих, необходимо четко представлять взаимосвязи между долгосрочными структурными изменениями и краткосрочными непредвиденными последствиями и учитывать при планировании как позитивные, так и негативные эффекты реформирования услуг водоснабжения. Исходя из этого, борьба с коррупцией на этапе оказания услуг может оказаться более действенной, если в краткосрочной перспективе направлять ее не на ликвидацию, а на легализацию неофициальных источников водоснабжения, благодаря которым малообеспеченные граждане получают доступ к соответствующим услугам.
В таблице 7.6 представлен обзор действий на уровне страны и региона, а также направлений тематических исследований в области дальнейшей борьбы с коррупцией. При этом с точки зрения финансирования, гармонизации и стимулирования реформ весьма важным представляется участие доноров.
Заключительные замечания
Хотя задачи по противодействию коррупции в секторе водоснабжения и канализации африканских стран выглядят весьма обширными, в последние годы появились возможности по усилению борьбы с этим явлением. Во-первых, правительства разных стран все чаще демонстрируют готовность открыто обсуждать проблему коррупции и участие в антикоррупционных программах. Во-вторых, Всемирный банк, Африканский банк развития, отраслевые доноры и другие организации расширили усилия по противодействию коррупции в проектах, финансируемых донорами, и внутри собственных структур. В-третьих, растет согласованность антикоррупционных мероприятий, проводимых правительствами и донорами{155}.
Большинство шагов, предпринимаемых ныне в секторе водоснабжения (изменение политики, проведение институциональных и финансово-организационных реформ, повышение эффективности, усиление лидерства и потребительских структур), играют важную роль в антикоррупционной деятельности, однако до сих пор они не оказывали заметного влияния на коррупционную практику в отрасли. В связи с этим необходимо понять, как следует скорректировать прилагаемые усилия, чтобы более целенаправленно сконцентрировать их на борьбе с коррупцией.
В этой главе авторы ставили перед собой задачу начать диалог о проблеме коррупции в секторе водоснабжения и канализации в странах Африки. Через призму коррупционных отношений между государственными, частными структурами и конечными (бытовыми) потребителями рассмотрены виды коррупции, возникающие на различных этапах разработки отраслевой политики, планирования и формирования бюджета, финансирования, оказания услуг и реализации проектов. Авторы подчеркивают, что в разных ситуациях коррупция приобретает многообразные формы и что понимание структуры коррупционной деятельности и выявление очагов концентрации коррупции крайне важны для разработки эффективной антикоррупционной политики и стратегии. На базе представленной типологии коррупционных отношений в данной главе описаны разнообразные антикоррупционные механизмы как общего, так и специального характера, направленные на формирование неблагоприятной для коррупции среды в целом и предназначенные для борьбы с конкретными коррупционными проявлениями. Вместе с тем необходимо весьма осторожно использовать эти механизмы, поскольку на текущий момент нельзя с уверенностью сказать, какие из них наиболее действенны в той или иной ситуации, в каких комбинациях следует их применять и в какой последовательности необходимо проводить антикоррупционные реформы, чтобы добиться максимального позитивного результата. Ответ на эти вопросы еще предстоит найти. В настоящее время сектор водоснабжения и канализации в африканских странах больше всего нуждается в качественной диагностике и тестировании, чтобы сформировать эмпирическую базу для дальнейших действий.
