Чтобы контролировать коррупцию в сфере государственных закупок, необходимо прежде всего понимать процедуры госзакупок и какие методы могут эффективно снижать коррупционные риски. В настоящей главе анализируется воздействие коррупции на сектор госзакупок, идентифицируются индикаторы, способные указывать на существование коррупционных схем, и исследуются потенциальные уязвимые места в цепочке закупок. Кроме того, в главе идет речь о механизмах, способных предотвращать коррупцию в указанной сфере. В заключение обсуждается комплексная оценка коррупционной уязвимости в качестве нового, перспективного инструмента снижения риска коррупции в секторе государственных закупок.

Чтобы государственные закупки были эффективными, они должны отвечать потребностям соответствующих субъектов, т. е. общества, государства и частного сектора. Система государственных закупок страны должна обеспечивать необходимый вклад в предоставление общественных услуг (обычно это товары, общественно значимые работы и услуги) при минимальных издержках и с приемлемым качеством. Для достижения этой цели большинство систем госзакупок имитируют работу рынка, в первую очередь путем обязательного проведения тендеров на конкурентной основе в отношении крупных закупок (так бывает не всегда; см., например, описание случая экстренных государственных закупок в приложении 9A). Реальная конкуренция позволяет стране эффективно использовать государственные средства – будь то внутренние доходы, иностранная финансовая помощь или кредиты – для развития инфраструктуры и человеческого капитала, сокращения бедности и повышения темпов экономического роста. В основе эффективной системы государственных закупок лежат несколько ключевых принципов{177}.

• Система должна строиться на правилах. Страны должны иметь четкую и полноценную законодательно-нормативную базу осуществления государственных закупок. Законы, инструкции, положения и правила должны обеспечивать справедливость (и восприниматься как справедливые всеми потенциальными подрядчиками) и, таким образом, препятствовать дискриминации (прежде всего в отношении к национальным и международным компаниям) и фаворитизму. Равенство подхода к претендентам в процессе государственных закупок способствует большей ясности и предсказуемости при заключении подрядов, что имеет ключевое значение для поощрения здоровой конкуренции.

• Система должна способствовать конкуренции при заключении государственных контрактов. В большинстве случаев конкуренция обеспечивает максимальное качество и минимальную стоимость, а оба эти фактора весьма желательны для эффективно действующей системы. В определенных обстоятельствах, однако, оптимальные результаты могут дать альтернативные способы заключения контрактов. Правила и инструкции должны четко определять те обстоятельства, в которых использование альтернативных способов оправданно, и при этом ограничивать дискреционность решений об их применении.

• Система должна обеспечивать прозрачность. Процесс государственных закупок должен внушать обществу уверенность в том, что правительство действительно предоставляет гражданам легитимные услуги, а не повышает личное благосостояние чиновников и не служит узким частным интересам. Самый простой путь достижения этой цели – обеспечить прозрачность принятия решений на всем процессе госзакупок, т. е. продемонстрировать, что правительство ответственно расходует деньги налогоплательщиков. Прозрачность «подразумевает возможность для всех заинтересованных участников знать и понимать фактические методы и процедуры заключения и реализации контрактов. Для этого необходимо публиковать сведения, которые как минимум достаточны для информирования среднего участника о том, как должна работать система и как она работает в действительности» (Wittig, 2005, р. 111).

• Система должна усиливать подотчетность. Необходимо, чтобы чиновники несли ответственность за надлежащее исполнение правил и инструкций, регулирующих процесс государственных закупок, и за принимаемые решения. Подотчетность предполагает наличие эффективной системы санкций за нарушение установленных правил, действующей в рамках закона. Такая система предусматривает разработку надлежащих процедур внутреннего контроля и аудита, внедрение механизма рассмотрения жалоб, позволяющего претендентам опротестовывать те или иные решения, и создание необходимых структур административного и судебного надзора, наделенных полномочиями для применения коррективных мер.

• Система должна быть экономичной. Важнейший элемент имплицитного социального договора между правительством и гражданами заключается в том, что правительство должно расходовать налоговые поступления разумно и эффективно. Применительно к госзакупкам это означает, что правительство должно приобретать товары, работы и услуги по разумной цене и с приемлемым качеством, т. е. тратить средства с пользой.

• Система должна быть эффективной. Время – деньги, а упущенное время – потерянные деньги. Существующие правила и процедуры должны стимулировать завершение процесса закупки в приемлемые сроки, а также способствовать своевременной поставке приобретенных товаров, оказанию услуг и выполнению работ.

Коррупционные схемы, возникающие в сфере государственных закупок в разных странах мира, зачастую схожи по форме, характеру и структуре (Ware and Noone, 2005). В данном разделе анализируются некоторые из наиболее распространенных коррупционных схем в секторе госзакупок и описываются сигнализаторы, свидетельствующие о возможном использовании той или иной схемы{178}.

Взятки или откаты являются одним из самых характерных элементов коррупционных схем в сфере государственных закупок (Ware and Noone, 2005). Как правило, об откате можно говорить в тех случаях, когда компания, выигравшая государственный контракт, выплачивает некую сумму чиновнику (или чиновникам), который повлиял на заключение с компанией этого контракта, будь то добровольно или под давлением. Обычно размер отката составляет определенный процент от стоимости контракта. В условиях разгула коррупции откат становится дополнительной статьей затрат, которую должны учитывать все участники тендеров на получение государственных заказов, что делает эту схему еще более коварной. Так, авторы в свое время сумели выявить существование тщательно разработанных «соглашений о разделе комиссионных» между транснациональными компаниями, участвующими в совместных предприятиях. В соответствии с этими соглашениями средства на откаты распределялись между партнерами, исходя из размера их доли в капитале компании. Претенденты платят откаты, чтобы повлиять на процесс принятия решений по госзакупкам и чтобы незамедлительно получить прямые выгоды (Volcker Committee, 2005b). Например, проект по развитию городского транспорта в Африке стоимостью свыше $100 млн был отклонен после того, как аналитики одной из международных финансовых организаций выявили наличие системной коррупции. Чиновники, причастные к схеме, использовали свои полномочия по контролю процесса госзакупок для вымогательства взяток у подрядчиков, согласившихся участвовать в проекте и коррупционной схеме.

Откаты в крупных проектах государственных закупок обычно передаются через лиц, имеющих тесные связи с каждой из участвующих в схеме сторон. В роли этих так называемых посредников по откатам нередко выступают местные агенты, представители или партнеры по совместному предприятию иностранной компании, стремящейся получить государственный контракт. Местные представители или «агенты по развитию бизнеса», как их часто называют, являются одним из традиционных субъектов международных экономических отношений. К их услугам прибегают многие крупные компании, планирующие заняться бизнесом в той стране, где у них нет своего представительства. Обычно компания пользуется содействием агента для продвижения на рынок, дистрибуции или перепродажи своих товаров и услуг. Благодаря опыту, знанию местных реалий и наличию связей агенты оказывают неоценимую помощь компаниям, стремящимся выйти на новые рынки.