• Более четверти (27 %) тех, кому пришлось обращаться на предприятие, пользовался такими средствами, как взятки, влияние и привлечение посредников.
• Более трети (35 %) тех, кто сообщил взятках, заплатил их линейным монтерам, а четверть (25 %) – агенту или посреднику.
Обычно бремя коррупции ложится на неимущих. Во многих странах только богатые – малая доля населения – могут позволить себе электричество. Даже когда политика правительства обеспечивает доступ неимущих к электричеству с помощью денежных субсидий или специальных тарифов, как правило, счастливчиков немного. В такой ситуации коррупция оказывает наибольшее влияние на бедные слои общества: среди них наблюдается низкий уровень доступа к электросетям, а субсидии энергетического сектора поглощают средства, которые могут быть направлены на другие государственные услуги для неимущих (пример 4.2).
Пример 4.2. Бремя коррупции ложится на плечи неимущих
Потребители несут бремя расходов на поставки электроэнергии, качество которых снижается из-за нестабильности и скачков напряжения. В Бангладеш, где напряжение в электросети нестабильно, наблюдатели в сельской местности отмечают, что лампочки служат всего несколько дней. Сельская семья с низким доходом может тратить на лампочки столько же, сколько на электричество. Опрос, профинансированный Всемирным банком (Lovei and McKechnie, 2000), показал, что нарушения энергоснабжения в Бангладеш обходятся примерно в $1 млрд в год и сокращают экономический рост примерно на половину процентного пункта.
Субсидии для наименее защищенных слоев общества стоят на повестке дня большинства правительств. Менее обеспеченные потребители могут получить субсидию на подключение к источнику питания (денежные субсидии) или понижение тарифа (субсидии на оплату коммунальных услуг), чтобы сделать потребление более доступным. Предприятия энергоснабжения обычно сами распоряжаются субсидиями, но у них отсутствуют институциональные механизмы для тщательного отбора получателей. В результате льготы часто достаются не неимущим, а тем, кто не нуждается в них. Исследование Всемирного банка (World Bank, 2001) в сфере поставок бесплатной электроэнергии фермерам в двух штатах Индии показало, что лишь небольшой процент бедных фермеров смог воспользоваться этой схемой. Поставки в сельскохозяйственном секторе этих штатов велись без учета и позволяли предприятиям энергоснабжения маскировать потери от коррупции и плохого управления. Значительная часть субсидий в действительности шла на финансирование этих потерь.
Неимущие оказываются в проигрыше дважды: во-первых, они практически не видят субсидий, а во-вторых, субсидии в энергетический сектор сокращают ресурсы правительства, которые при вложении в программы социального обеспечения могли бы качественно улучшить жизнь бедных. Наглядным примером может служить индийский штат Андхра-Прадеш в 2002 финансовом году.
Когда у предприятия энергоснабжения нет возможности нормально выставлять счета и получать платежи даже в минимальном размере, необходимом для продолжения работы, оно начинает обращаться к разнообразным средствам выживания, таким как займы, правительственные субсидии, отсрочка платежей и кредиты от других правительственных агентств на топливо, транспорт и прочие операции. Но такие меры лишь оттягивают неизбежное. Когда они будут исчерпаны, предприятию придется нормировать подачу электроэнергии или снижать нагрузку. Отключения могут проходить по очереди в разных районах (что сказывается на всех потребителях в округе в определенное время), или предприятие энергоснабжения может отключать конкретные классы потребителей в определенное время (например, дома или сельскохозяйственные насосные установки) в зависимости от конфигурации линий и правил отключения электроэнергии. Часто предприятия энергоснабжения щадят промышленных потребителей и других ценных клиентов и отключают линии, поставляющие энергию в бедные районы. Нехватка средств влияет на качество и охват потребителей, а растущие расходы на модернизацию системы могут удержать бедных даже от попыток подключить электричество. В условиях неадекватных поставок и отсутствия альтернатив объем коррупции среди сотрудников предприятий энергоснабжения растет. Потребители и община попадают в порочный круг наращивания коррупции.
Между коррупцией и развитием человеческого потенциала, по всей видимости, существует обратная зависимость. Transparency International публикует индекс восприятия коррупции с 1995 г. Он характеризует восприятие степени коррупции людьми, занимающимися бизнесом, и аналитиками и позволяет составить рейтинг стран по восприятию коррупции от наименее коррумпированных к наиболее коррумпированным. Интересно сопоставить индекс восприятия коррупции за 2004 г. с Отчетом о развитии человеческого потенциала ООН (UNDP, 2005), в котором приведены индексы 145 стран – членов ООН, характеризующие ожидаемую продолжительность жизни, доход на душу населения, грамотность взрослого населения и питание. Страны с высоким индексом восприятия коррупции (т. е. воспринимаемые как наиболее коррумпированные) почти всегда имеют низкий рейтинг по развитию человеческого потенциала, что указывает на возможную связь между коррупцией и развитием. Подробности, относящиеся к примеру развивающихся стран, представлены в таблице 4.1.
Места, уязвимые для коррупции
Даже в довольно либерализованной экономике правительство имеет решающее слово по целому ряду вопросов. Часто основные агентства, в чьи обязанности входит осуществление политики правительства, являются государственными предприятиями. Такой порядок стирает различия между политикой, собственностью и операциями. В электроэнергетическом секторе политика правительства обычно включает такие вопросы, как оценка спроса и необходимости дополнительных мощностей, лицензирование, административные разрешения, подбор поставщиков предприятия и оборудования, приобретение земли и переселение людей, затронутых энергетическими проектами. Часто политика по данным вопросам принимается без их подробного изучения и без консультаций со специалистами. В результате она вполне может оказаться ошибочной. Недостатки политики усугубляются правительственными чиновниками, которые действуют без контроля со стороны общественности при предоставлении лицензий и заключении контрактов. Такая ситуация облегчает возникновение коррупции. Выгоду получают политики, высшие чиновники, сотрудники предприятий энергоснабжения и организации, обычно из частного сектора, которые получают лицензию или контракт.
Правительственные институты и агентства, такие как государственные электроэнергетические управления или принадлежащие правительству компании, неизменно отражают дух и взгляды политических и государственных руководителей. В своем опросе на тему коррупции в Южной Азии Transparency International (2002) зафиксировала воспринимаемые причины коррупции в энергетическом секторе. Подавляющее большинство респондентов выделили в качестве наиболее важной причины отсутствие подотчетности. Второе место по важности заняло монопольное положение предприятий энергоснабжения, далее следовали отсутствие прозрачности и свобода действий сотрудников коммунальных служб. Важно отметить, что низкие зарплаты сотрудников заняли всего пятое место по важности. Среди других причин, указанных в отчете, – принятие коррупции как образа жизни, неэффективность судебной системы при наказании коррупционеров и неадекватная подготовка чиновников. В отчете утверждается, что отсутствие прозрачности и подотчетности в системе являются основной причиной коррупции. Коррупция в области взаимодействия с населением, особенно в странах Южной Азии, включает не только элемент вымогательства. Люди даже не решаются протестовать против недобросовестной практики из-за страха мести со стороны работников предприятий энергоснабжения. В следующем разделе рассматриваются ключевые сферы уязвимости в секторе и анализируются причины коррупции.
