Коррупция проникает в таможенные органы множеством путей. Одним из крайних вариантов является политическая приватизация таможенной системы в целом, которая превращает таможню в инструмент политической элиты для извлечения доходов{237}. В подобных случаях высокопоставленные политики молчаливо поощряют коррупцию, а политическая воля к укреплению неподкупности и прозрачности отсутствует. Коррупции такого рода могут способствовать действия правительства, закрепляющие за таможней статус независимой структуры, подчиненной напрямую президенту или премьер-министру.

Помимо политической приватизации коррупционные риски могут возникать или возрастать под влиянием внешних условий, в которых работают таможенные органы, или внутренних организационно-процедурных недостатков таможенной системы. Порой значительные коррупционные риски несет в себе нормативно-правовая база деятельности таможни. Запутанные, изобилующие запретами нормы налогообложения и внешней торговли способствуют мздоимству и коррупции, а высокие налоговые ставки и тарифы стимулируют вовлечение в коррупционную практику с целью уменьшения налогового бремени (Walsh, 2003). Льготы (особенно дискреционные), которые вправе предоставлять министр или руководитель таможенной службы, открывают возможности для переговоров, а расплывчатость таможенного и налогового законодательства (особенно в части классификации товаров) зачастую приводит к произволу. Если тарифы на импорт товаров сильно диверсифицированы, таможенники начинают вымогать взятки, угрожая подвести товар под категорию с максимальной налоговой ставкой (Gatti, 1999).

Кадровая политика является еще одним внешним фактором, который может существенно влиять на уровень профессиональной честности работников таможни. Многое зависит от того, насколько жестко и беспристрастно ведется подбор кандидатов для приема в ряды таможенников. Учитывая, что работа в таможне изобилует возможностями для вымогательства, порой должности попросту продают заинтересованным лицам, намеревающимся использовать служебное положение для извлечения личной выгоды. По неофициальным данным, в Камбодже сумма «вознаграждения» за получение должности на таможне за несколько лет выросла с $2000 до $10 000 (Integrated Framework, 2001). Другая проблема – адекватность зарплаты таможенных служащих. Если заработная плата таможенника ниже прожиточного минимума, он вряд ли устоит перед соблазном получить взятку, чтобы удовлетворить свои базовые потребности. Вместе с тем разница между зарплатой таможенника и потенциальным коррупционным доходом всегда будет значительной (см. ниже). В связи с этим важную роль играет способность государственного аппарата и судебной системы быстро и адекватно реагировать на выявленные факты коррупции.

Наконец, процветанию коррупции в таможенных органах способствует отсутствие эффективной системы внешней подотчетности. Ясные и регулярно контролируемые критерии результативности, отражающие не только объем собираемых пошлин и налогов, но и уровень обслуживания и поддержки внешнеторговой деятельности, позволяют заинтересованным сторонам оценивать качество работы таможни.

Что касается организационно-процедурных вопросов, то при разработке антикоррупционной стратегии необходимо определить конкретные риски коррупционного поведения на различных этапах процесса таможенной очистки грузов. Маклинден в своей работе (McLinden, 2005) составил карту рисков – список ключевых функций таможенных органов с описанием их коррупционной уязвимости (табл. 11.1).

В 1990-е гг. борьба с коррупцией стала приоритетным направлением реформирования таможенных органов во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой. В тот период таможенные органы по всему миру принимали обязательства по повышению уровня профессиональной честности. В результате был получен богатый опыт разработки и реализации антикоррупционных стратегий. В 1993 г. ВТАО на ежегодной сессии в Аруше (Танзания) приняла декларацию, заложившую фундамент для применения комплексных коллективных мер по ограничению возможностей и побудительных мотивов коррупции в таможенных органах. В июне 2003 г. эта декларация была пересмотрена с учетом накопленного опыта и методов борьбы с коррупцией, наилучшим образом зарекомендовавших себя в странах – членах ВТАО.

В обновленной Арушской декларации по надлежащему управлению и борьбе с коррупцией на таможне выделены 10 аспектов, которые необходимо принимать во внимание с целью повышения прозрачности деятельности таможни: лидерство и целеустремленность; законодательство; прозрачность; автоматизация; реформа и модернизация; проверки и расследования; кодекс поведения; управление персоналом; мораль и организационная культура; взаимодействие с частным сектором. ВТАО разработала и другие инструменты, включая Руководство по обеспечению честности и неподкупности (его текст можно найти на сайте http://www.wcoomd.org), а также Модельный кодекс поведения. Кроме того, недавно ВТАО составила Справочник по передовой практике обеспечения честности и неподкупности, который находится в открытом доступе и периодически обновляется. Справочник дополнен базой данных, которая размещена на сайте ВТАО.

Стратегия по борьбе с коррупцией на таможне должна быть направлена на устранение не только возможностей, но и мотивов коррупционных действий (Das-Gupta, Engelschalk, and Mayville, 1999). Для этого прежде всего необходимо устранить недостатки кадровой политики и управления в целом, не ограничиваясь, однако, исключительно этими аспектами (табл. 11.2). Следует культивировать в сотрудниках дух профессиональной элитарности, разъяснять им государственную значимость таможенной службы, формировать у персонала правильное понимание структуры и задач таможни, разрабатывать и проводить мероприятия по сплочению коллектива. Однако, чтобы поддерживать в людях подлинное чувство гордости за свою профессию, необходимо обеспечить им нормальные условия работы и достойное снабжение, в том числе форменной одеждой. Ограниченный административный бюджет не всегда позволяет это сделать. В ряде случаев для решения проблем целесообразно придать таможне статус полуавтономного агентства, хотя международный опыт показывает, что организационная независимость не является панацеей от коррупции.