На сегодняшний день усилия по обузданию коррупции в сфере закупок направлены в основном на совершенствование нормативно-законодательной базы. Речь идет о принятии антикоррупционных законов, хартий и стандартов результативности, внедрении правил, принципов и процедур, регулирующих вопросы закупок и аудита (см. главу 9; Transparency International-Pakistan, 2003). В идеале эти усилия должны вывести работу государственных и частных специалистов по закупкам на новый профессиональный уровень и уменьшить дискреционные полномочия, т. е. создать деловую среду, позволяющую контролировать действия и применять санкции в случае необходимости. На практике, однако, реформирование сферы закупок сопряжено с серьезными трудностями, и для достижения позитивных результатов требуется немало времени (пример 7.2).
Пример 7.2. Институциональные реформы повышают эффективность работы коммунальных предприятий в Найроби
На протяжении десятилетий вопросы, связанные с предоставлением услуг водоснабжения и канализации жителям Найроби, курировал Департамент городского совета по водоснабжению и канализации. В 2002 г. после того, как коррупция в стенах департамента вызвала всплеск общественного негодования, функции водоснабжения и активы были переданы вновь созданной частной компании Nairobi Water and Sewerage Company (NWSC). Компанией управляет совет из 12 директоров – представителей частных структур и профессиональных организаций. Кроме того, в число директоров входят несколько чиновников бывшего департамента городского водоснабжения.
Национальное законодательство (Закон о водном хозяйстве 2002 г., а также положения Закона о местных органах власти) обеспечило базу для проведения институциональных реформ и позволило создать независимую структуру для водоснабжения города. В ходе кардинальных организационных преобразований были разделены функции разработки политики и предоставления услуг, определены процедуры подотчетности. В частности, были сформированы семь независимых советов по водоснабжению, наделенных правом выбора поставщиков услуг. Новая частная компания в Найроби унаследовала от прежнего городского департамента его операционные структуры и персонал в количестве 2200 человек, однако с ее появлением произошла смена руководства, возросла прозрачность и подотчетность, повысилась культура коммерческой деятельности и качество предоставления услуг, улучшилась информационная политика.
Несмотря на эти позитивные сдвиги, новое руководство компании по-прежнему считало коррупцию основным препятствием на пути к повышению эффективности и рентабельности и стремилось узнать больше о масштабах и частоте коррупционных проявлений. Хотя объем выборки был невелик, проведенное Transparency International исследование выявило ряд потенциальных очагов коррупции.
Коррупция с участием потребителей. Как показал анализ, потребители продолжают давать взятки как в результате вымогательства, так и добровольно. В основном взяточничество концентрируется в двух сферах. Во-первых, оно наблюдается в сфере предоставления услуг, где взятки позволяют избежать отключения от сети водоснабжения или подключиться к ней (в том числе нелегально). Во-вторых, коррупция присутствует в сфере выставления счетов и сбора платежей за услуги, где за взятку корректируются завышенные счета и урегулируются споры по платежам. Около 65 % опрошенных бытовых и институциональных потребителей сообщают, что сталкиваются с коррупционными проявлениями со стороны NWSC, в основном на уровне служащих низшего звена. Завышение счетов за услуги также является одной из основных причин того, что бытовые пользователи стремятся к нелегальному подключению. Практически все респонденты сходятся в том, что NWSC, как и прежний городской департамент водоснабжения, пользуется монопольным статусом и настаивает на оплате завышенных счетов без каких-либо обоснований. Исследование показало, что необходимы срочные меры для улучшения качества учета и делопроизводства, повышения точности и частоты снятия показаний счетчиков, совершенствования процедур урегулирования споров вокруг завышенных счетов. В связи с этим Transparency International порекомендовала разработать и внедрить стратегию взаимодействия с клиентами.
Коррупция с участием частных поставщиков услуг. Представители Transparency International опросили также поставщиков NWSC, чтобы выяснить, как изменилось их положение с приходом новой компании на место прежнего департамента водоснабжения. В целом респонденты заявили, что с появлением NWSC масштабы коррупции уменьшились, однако процедуры проведения тендеров и предоставления подрядов по-прежнему остаются непрозрачными, создавая возможности для коррупции. Некоторые из поставщиков признались в том, что пользуются инсайдерской информацией. По результатам исследования NWSC было предложено реформировать существующую систему закупок, добиться, чтобы все сотрудники компании соблюдали кодекс корпоративной этики, и принять профилактические меры для устранения конфликта интересов.
Источник: Transparency International-Kenya (2006).
Еще одно направление усилий (на проектном и ведомственном уровне) сосредоточено на оздоровлении общей обстановки в сфере закупок. С этой целью принимаются пакты добропорядочности, требующие от подрядчиков и государственных служащих отказаться от практики дачи и получения взяток и предусматривающие санкции за нарушение этих требований. Прозрачность в отношениях между государственными и частными структурами обеспечивается следующими способами: обнародование тендерной документации и поступивших заявок; независимая оценка тендеров; проведение аудиторских проверок; мониторинг расценок; участие представителей общественности в переговорах. Все эти меры способствуют формированию среды, кардинально отличающейся от той непрозрачной атмосферы, в которой происходило взаимодействие с частным сектором в 1990-е гг. В Пакистане Совет по водоснабжению и канализации Карачи при содействии Transparency International разработал и внедрил четкую и открытую процедуру проведения тендеров, которая продемонстрировала возможность использования пактов добропорядочности при предоставлении подрядов на оказание консалтинговых услуг, выполнение работ и осуществление поставок. В результате чистая экономия достигла 75 % от стоимости контракта (Transparency International-Pakistan, 2003).
Наконец, третий пакет инициатив касается международных и национальных компаний, работающих в развивающихся странах. Эти инициативы направлены прежде всего на повышение уровня честности и профессионализма работников путем создания профессиональных ассоциаций, разработки кодексов корпоративной и деловой этики, мониторинга и аттестации предприятий, заключения пактов добропорядочности. Такие пакты с успехом были использованы в секторе водоснабжения Аргентины и Колумбии и в настоящее время принимаются в других латиноамериканских странах. Transparency International координирует усилия по разработке минимальных стандартов в области государственных подрядов. Инициатива Всемирного экономического форума «Партнерство против коррупции» (PACI), «Инициатива по повышению прозрачности деятельности добывающих отраслей» (EITI) и аналогичные программы в строительном секторе Великобритании и других стран Европы направлены на укрепление принципов честности и добропорядочности в частных компаниях, национальных органах власти и строительных фирмах соответственно{142}.
Антикоррупционные мероприятия при осуществлении строительства в секторе водоснабжения и канализации пока не имеют особого успеха в развивающихся странах, где практика молчаливого поощрения до сих пор широко распространена. Подавляющее большинство крупных и мелких подрядчиков там – национальные компании, работающие в соответствии с отраслевыми нормативами. Вероятность привлечения к ответственности коррумпированных подрядчиков или госслужащих невелика, а лица, сообщающие о мошенничестве или взяточничестве, зачастую лишь ухудшают этим собственное положение. Определенные усилия по выявлению и сдерживанию коррупции в строительной сфере все же позволяют сделать ряд полезных выводов применительно к водоснабжению сельских поселений Африки. Как показывают данные по Индонезии, проведение технических проверок (таких как проверки трубопроводов на местах) и просто угроза подобных проверок с привлечением общественности способствуют снижению уровня коррупции при реализации инфраструктурных проектов в сельской местности (Olkren, 2005). Будь то крупные или мелкие, городские или сельские проекты, при их реализации следует прежде всего ориентироваться на результат, обеспечивать соблюдение минимальных стандартов и требований и производить оплату только после того, как вода потечет по трубам. Именно такой подход представляется наиболее перспективным для повышения подотчетности и результативности (Halpern and Mumssen, 2006).
