Санджив, Карлос и первый джентльмен стали свидетелями, пассивными или активными участниками самого опасного социального явления в его разных проявлениях. Коррупция принимает разные формы и очертания и действительно многолика. Эта книга – попытка наметить подходы к более глубокому пониманию коррупции: где находятся коррупционные уязвимости на уровне секторов и как их выявить и отследить? Но это лишь начало долгого пути. Он связан с решением сложных задач, включающих разработку современных инструментов оценки коррупционной уязвимости, проведение детальных исследований в реальных условиях с целью выяснения методов, работающих и не работающих на уровне сектора, и, наконец, формулирование применимых на практике антикоррупционных стратегий.
До последнего времени вся работа в данной области сводилась к анализу на макроуровне с целью выявления основных препятствий для экономического роста и сокращения бедности. Такая работа в лучшем случае позволяла выявить секторы, где коррупция получила наибольшее распространение или где коррупция наносит наибольший вред развитию{273}. Хотя это полезно в качестве первого шага, проблема коррупции требует более подробного анализа на уровне сектора. Подход с применением маршрутных карт, представленный в этой книге, дает возможность осуществить такой анализ и показывает принципы разработки методов оценки уязвимых мест по секторам.
Следующим шагом может стать осуществление пилотных проектов в нескольких странах и секторах. Они позволят выработать количественные индикаторы уязвимости, применимые в определенных секторах многих стран. В результате могут появиться межстрановые базы индикаторов для сравнения и отслеживания успехов стран в борьбе с коррупцией в различных секторах.
Независимо от сектора наиболее коррупционно опасным является, пожалуй, процесс закупок. Это наиболее перспективная область, для которой можно разработать ряд конкретных, поддающихся количественной оценке индикаторов, начиная с этапа планирования и заканчивая этапом заключения контракта и его реализации{274}. Таким образом, концентрация усилий на процессе закупок в одном-двух ключевых секторах, например в дорожном, может стать отправной точкой разработки практических индикаторов. В этом смысле процесс закупок имеет три преимущества. Во-первых, базовый процесс закупок очень схож в разных странах, поэтому индикаторы, разработанные в ходе пилотных проектов, должны подойти и для других стран. Во-вторых, пилотные проекты позволят создать широкую базу индикаторов, не страдающую от такого недостатка, который Джонстон (Johnston, 2001) называет «проблемой единственного показателя». Каждый индикатор отражает состояние управления конкретным аспектом системы закупок страны, например предварительным квалификационным отбором. Помимо этого можно создать составной индикатор, состоящий из взвешенной суммы разных индикаторов, который отражает конкретный аспект системы управления страной – госзакупки. Вряд ли будет много разногласий по поводу того, что представляют индикаторы. И в-третьих, медленно, но верно растет число теоретических работ на тему государственных закупок, основанных на информационной экономике, которые могут помочь в создании индикаторов (см., например, Laffont and Tirole, 1993; Manelli and Vincent, 1995). Индикаторы, созданные на основе теорий, обычно дают лучшее представление о необходимых реформах – теория помогает понять, где искать решение проблем.
Подробные маршрутные карты и отраслевые индикаторы открывают множество возможностей для совершенствования зарождающихся антикоррупционных реформ и их адаптирования к условиям конкретных секторов. Центральная идея этой книги заключается в том, что секторы и подсекторы различаются характером цепочек создания стоимости, а значит, стратегию реформ следует подстраивать к конкретным уязвимостям.
Новые инструменты разрабатываются непрерывно с целью помочь в управлении, контроле и сдерживании коррупции. В целом их можно разделить на три широкие категории: повышение роли стороны спроса в хорошем управлении (продолжение истории Санджива), стратегическое использование информационных и коммуникационных технологий (беспокойство Карлоса) и создание международных партнерств (угроза первому джентльмену). Хотя правоприменение (расследование, судебное преследование, гражданско-правовые и уголовные санкции) важно и необходимо, эти инструменты в первую очередь выполняют предупредительную функцию. Предупреждение нацелено на возможности возникновения коррупции. Если их ликвидировать, распространение коррупции обязательно сократится, и правоприменение можно будет сосредоточить на нескольких критических областях, где оно будет более эффективным.
В данном контексте основная проблема заключается в приспосабливании новых инструментов к уязвимостям сектора при формулировании стратегии реформ. Например, в случае задействования механизмов на стороне спроса в число перспективных вариантов входят обзоры карточек отзывов, мониторинг проектов или программ местными жителями и «исследования стиля жизни», проводимые СМИ. Обзоры карточек отзывов полезны для улучшения поставки базовых услуг и сокращения коррупции, которая обычно поражает эту область. Но они могут оказаться непригодными в сфере обеспечения качества строительства и ремонта дорог. Здесь необходима та или иная форма выборочного контроля качества конечного продукта, например, какой-либо вид мониторинга завершенных проектов по строительству дорог со стороны местного населения{275}. В нефтегазовом секторе подобные обзоры также вряд ли помогут сократить коррупцию, поскольку проблемы нужно решать на международном уровне, для чего требуются другие механизмы, повышающие заинтересованность стороны спроса в реформах. Как приспосабливать механизмы на стороне спроса к уязвимостям конкретного сектора, до сих пор не вполне понятно. Учитывая их потенциал в качестве инструмента реформ, они заслуживают большего внимания со стороны исследователей, заинтересованных в углублении знаний в сферах управления и борьбы с коррупцией.
Мировой опыт использования современных информационных и коммуникационных технологий для повышения эффективности управления показывает, что их продуманное и надлежащее применение может оказать значительное влияние на коррупцию и в более широком смысле на управление{276}. Поначалу попытки использования современных информационных и коммуникационных технологий не были особо результативными, поскольку применялись бессистемно, предусматривали, как правило, «компьютеризацию» неэффективных бизнес-процессов, а во многих случаях просто навязывались сверху без должного внимания к управлению процессом изменений (World Bank, 2005). С годами накопился обширный опыт.
Один из новых подходов ставит привычный процесс с ног на голову: вместо того, чтобы применять технологии к существующим процессам, реструктуризируют процессы и разрабатывают реформы с учетом возможностей новых технологий. Всемирный банк, Азиатский банк развития и Межамериканский банк развития составили совместный доклад по применению информационных и коммуникационных технологий в сфере государственных закупок. Как говорится в докладе (World Bank, готовится к публикации):
«…эти технологии не просто обеспечивают доступ к информации: их эффективное применение требует формализации процессов, четкого определения субординации и стандартизации условий контрактов. Таким образом, электронные закупки – это не просто применение технологий к существующим процессам, а процесс реформирования, который требует во многих случаях модификации или отмены традиционных процессов, стандартизации, переформатирования и часто упрощения протоколов и процедур для обеспечения совместимости с цифровой средой».
Новые технологии открывают ранее невиданные возможности и, таким образом, при правильном использовании могут помочь в совершенствовании характера реформ управления и их реализации.
