Все финансовые центры ОЭСР проходили через скандалы, связанные с коррупцией и отмыванием денег, и нет причин считать, что такое не повторится в будущем. В самом деле, наличие «офшорных прачечных» является важным фактором процветания коррупции, поскольку без них приходится хранить средства в стране, рискуя потерять их в результате выявления и конфискации новым режимом или независимой системой правосудия{264}. Теперь появилась возможность использовать режимы борьбы с отмыванием денег в странах ОЭСР в сочетании с антикоррупционными режимами в развивающихся странах. Даже в случае крупномасштабных и сложных операций достаточно всего лишь одного отчета о подозрительной деятельности от финансового института или адвоката и одной серьезной попытки расследования для распутывания некоторых схем.
Конечно, пределы, в которых полиция (или в своей части банкиры и адвокаты) могут скрытно заниматься выявлением целей подозрительной операции, не безграничны, и это является серьезной проблемой в коррупционных делах, включая случаи коррупционного правоприменения и крупномасштабной коррупции. Трудности могут также возникать при получении от стран информации, необходимой для завершения расследования за рубежом, например в Швейцарии, где обвинение действует очень активно в делах, связанных с предикатными преступлениями во всех странах. Так или иначе, более тщательный контроль за финансовыми счетами и повышенное внимание к бенефициарным собственникам должны, по логике, способствовать возврату активов. В этом смысле меры по борьбе с отмыванием денег оказывают заметное влияние на правоприменительную практику во всех случаях – от борьбы с наркотиками до крупномасштабной коррупции{265}.
Более того, возможности по судебному преследованию отмывания денег, например в Швейцарии, определенно повышают риски для тех, кто осуществляет деловые операции через эту страну, поэтому подконтрольность правоприменительной или судебной практики в той или иной развивающейся стране не приводит к появлению абсолютного иммунитета у людей и/или активов, вовлеченных в коррупционные отношения. Тем не менее расследование и судебное преследование случаев коррупции остается очень дорогостоящим делом и серьезно отражается на государственном бюджете. В случаях, когда у небольших юрисдикций не хватает возможностей по проведению расследований, может потребоваться международное финансирование.
Судебная коррупция и отсутствие независимости судов также препятствует преследованию и наказанию правонарушителей. Судебные системы в странах Латинской Америки, например, исторически не являлись значительным институциональным барьером на пути злоупотребления властью по целому ряду политических и структурных причин. Отсутствие независимости судебной системы и судебная коррупция нередко идут рука об руку – судьи, поддающиеся нажиму других ветвей власти, нередко более склонны к подкупу со стороны тяжущихся сторон и адвокатов. В Чили во времена правления Пиночета судей, которые не уступали, увольняли и подвергали гонениям (Dakolias and Thachuk, 2000, p. 362). Если правительство хотело контролировать судебную власть, оно назначало коррумпированных или зависимых судей. Венгерская практика, представленная в примере 12.5, показывает, что в случаях, когда страна ограничивает правоприменительные возможности в борьбе с коррупцией, внимание уделяется только крупномасштабной коррупции, а поскольку такие дела обычно вызывают глубокие политические противоречия, появляется высокий риск политизации судебного процесса. Пример Венгрии также свидетельствует о том, что не только для инициирования борьбы с коррупцией и отмыванием денег, но и для ее успешного ведения необходима политическая воля. Судебные преследования, своевременные и беспристрастные судебные разбирательства, а также санкции, направленные на повышение риска, ясно сигнализируют о том, что на терпимое отношение к коррупции рассчитывать не стоит.
Пример 12.5. Антикоррупционная реформа в Венгрии
Венгерская антикоррупционная реформа интересна потому, что она в определенной мере была инициирована в рамках Глобальной программы ООН против коррупции в 1999 г. и в силу этого находилась под пристальным контролем. Она также интересна тем, что осуществлялась в стране из бывшего коммунистического лагеря, которая ныне является членом Европейского союза. Венгрия подписала антикоррупционную конвенцию ОЭСР и ратифицировала конвенции Совета Европы об уголовной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Она также входит в Группу государств против коррупции (GRECO). В 1999 г. по индексу восприятия коррупции Transparency International Венгрия занимала 30-е место и являлась региональным лидером по сопротивлению усилиям в антикоррупционной борьбе[10]. Под руководством ООН Венгрия разработала антикоррупционную стратегию из 27 пунктов.
В конце 1990-х гг. FATF включила Венгрию в черный список за несоблюдение действовавших тогда рекомендаций FATF+40. Одной из причин этого стали сберегательные счета (хотя подтверждений их широкого использования для отмывания денег практически не было), от которых Венгрия не спешила отказываться. Черный список, который мог задержать принятие страны в ЕС, вместе с последствиями террористической атаки на США 11 сентября 2001 г. заставил правительство всерьез заняться проблемой. Оно сформировало межотраслевую группу для наблюдения за разработкой нового законодательства по борьбе с отмыванием денег, развернуло кампанию в средствах массовой информации, организовало учебные курсы и перешло к действиям на отраслевом уровне. К моменту принятия в ЕС в мае 2003 г. Венгрия имела одно из самых современных законодательств по борьбе с отмыванием денег в Европе. Она в числе первых распространила положения по борьбе с отмыванием денег на сектор дорогостоящих товаров.
В этой истории выделяются два момента. Поскольку Венгрия включила в определение предикатного правонарушения «все преступления», ее законодательство о борьбе с отмыванием денег распространяется и на коррупцию. На более глубоком уровне черный список FATF заставил Венгрию «навести порядок у себя дома» – устранить практические проблемы и исправить негативный образ, связанный с неадекватностью режима противодействия отмыванию денег. Законодательство о борьбе с отмыванием денег было принято без помех, несмотря на смену правительства на полпути. Кроме того, Венгрия дополнила ратификацию антикоррупционных конвенций Совета Европы введением в 2003 г. закона «о стеклянном кармане», который наделил Государственное ревизионное управление правом проверять контракты, заключенные между государственным и частными секторами. До этого такие контакты считались конфиденциальными. Высокий общественный интерес к этой сфере был связан с рядом скандалов вокруг процесса приватизации 1990-х гг., скандалом вокруг подкупа министра сельского хозяйства и спорами вокруг заключения контрактов без конкурса через национальный банк развития.
Венгрия приняла и ряд других мер по борьбе с коррупцией и отмыванием доходов, включая ограничение участия госслужащих в частных компаниях и требование к членам парламента по раскрытию долевого участия, доходов и активов. Были введены в действие законы, направленные на ограничение мелкой коррупции, которые, в частности, устанавливали пределы взимания штрафов на месте и гарантировали защиту при информировании о случаях вымогательства. Все это привело к увольнению нескольких министров, ряда чиновников высшего звена и представителей бизнеса, а также к возбуждению нескольких судебных дел.
Несмотря на эти усилия, ключевые рейтинги восприятия коррупции не менялись и даже ухудшались. Исследование положения с коррупцией в Европе в 2005 г., проведенное Европейским банком реконструкции и развития, показало, что за три года откаты в Венгрии выросли на 10 %. Рейтинг коррупции Freedom House не изменился и остался равным 2,75. Как объяснить такие результаты? Одной из причин может быть то, что привлечение иностранного бизнеса и расширение инвестиций привели к росту средств, доступных для коррупции. Конкуренция за участие в крупномасштабных инфраструктурных проектах, связанных со вступлением в ЕС, и в строительстве объектов для крупных транснациональных компаний также могла открыть новые возможности для коррупции. Вместе с тем и рейтинги, и оценки, проведенные в рамках антикоррупционной конвенции ОЭСР, показывают, что реформа законодательной базы не была подкреплена эффективной внутренней институциональной реформой, в частности реформой правоохранительной системы.
