Итак, Комиссия потерпела неудачу. Тогда стоит ли говорить о ее значении в положительном смысле слова? Несомненно. Императрица из депутатских наказов узнала о жизни ее подданных. По ее признанию, Комиссия подала «свет и сведение о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно». До Комиссии Екатерина имела только принципы государственного устройства, теперь она знала, к чему надо их приложить. Хватило бы только ее воли.

А.С. Пушкин, критически оценивая правление Екатерины II в целом, был довольно высокого мнения о «Наказе». Устав от бестолковых придирок одного ретивого цензора, поэт написал в его адрес такие строки:

Неразбериха во властных структурах на местах, вооруженный бунт под предводительством Е. Пугачева (об этом пойдет речь ниже) показали острую необходимость срочного пересмотра ряда устаревших, либо малоэффективных положений государственного управления.

Местные органы власти. В 1775 г. были изданы «Учреждения для управления губерний». По ним органы власти данного уровня были подвергнуты, образно говоря, капитальному ремонту. Вместо 23 губерний теперь учреждались 50 по 300–400 тыс. жителей в каждой. (Пример: Московская губерния насчитывала 2 млн 230 тыс. жителей, Архангельская – 438 тыс.) Основное лицо губернии – губернатор с высоким местом во главе «губернского правления». Главная функция губернского правления – своевременное доведение до населения законов и правительственных распоряжений, а также неусыпный надзор за их выполнением.

Правлению подчинялись местная полиция и суды. В его структуры входила Казенная палата, ведавшая сбором налогов, доходами и расходами. Учреждался Приказ общественного призрения, но занимался он не столько благотворительностью (охраной здоровья населения, образованием, смирительными домами и т.д.), сколько охраной порядка. Вводился губернский прокурор и прокуроры в системе судебных учреждений. Губернские суды были сословными. На каждые 2–3 губернии вводился генерал-губернатор или наместник с неограниченными полномочиями от императрицы. Губернатор, вице-губернатор и генерал-губернатор получали годовое жалованье в размере от 1200 до 6000 руб.

Губернии, ранее делившиеся на провинции с уездами внутри, теперь делились только на уезды с 20–30 тыс. населения в каждом. Их стало по 10–15 в губернии. Полнотой власти в уезде обладал Низший земский суд. Исполнительный орган во главе с капитан-исправником выбирался только дворянами и только из дворян. Наряду с контролем за выполнением законов, распоряжений, судебных решений, земский суд ведал розыском беглых крестьян. Уезд имел собственные суды – для дворян, для купцов и для государственных крестьян. Выборные должности заполнялись голосованием на уездных дворянских собраниях. Стать предводителем дворянства было весьма престижно. Среди них были и генерал-поручики, и генерал-майоры, и коллежские советники и т. д. Но довольно скоро престиж выборных должностей упал. Предводителями становились дворяне, «не имеющие других способов к жизни», т. е. бедные дворяне.

Дворяне приветствовали губернскую реформу, заявив, что «они не могут довольно нахвалиться деятельностью новых учреждений». У них даже появилась идея о сооружении по всей стране монументов в честь Екатерины II. Императрица от этой чести отказалась.

Считается, что губернская реформа Екатерины II положила начало истории дворянства как сословия на уездном уровне.

Городская реформа. С 1775 г. город становился самостоятельной административной единицей. Во главе города стоял назначаемый Сенатом из дворян городничий. Основными учреждениями были: городской магистрат во главе с городским головой, выбираемый местным купечеством и мещанством с обязанностями, аналогичными уездному суду; городовой сиротский суд, который занимался опекой купцов и мещан. Полюбовным примирением сторон, контролем за законностью арестов невменяемых преступников и участников непреднамеренных преступлений занимался «совестный суд», подчиненный генерал-губернатору.

С 1789 г. в городах вводятся «управы благочиния», фактически – полицейские управы во главе с полицмейстерами (в столицах) или городничими (в городах). Поскольку каждый город делился на участки (200–700 домов) во главе с частными приставами, каждый участок – на кварталы во главе с квартальными приставами (50–100 домов), под неусыпным оком властей находились каждый квартал, улица, дом, горожанин. Посредством такого городского сообщества Екатерина предполагала основать в России «среднее сословие».

Сложившаяся система местного управления оказалась достаточно действенной, поскольку утратила основные функции только с отменой крепостного права в 1861 г., а некоторые положения сохранились до разрушения самодержавия в 1917 г.

Реформа центральных учреждений. Екатерина II осознанно возлагала вопросы текущего управления на губернии и уезды, дабы разгрузить от многих дел центральные учреждения, и тем самым сосредоточить основную власть в своих руках. Когда-то всесильный Сенат стал лишь высшим судебно-апелляционным учреждением. И поделом, высший блюститель закона и порядка при Петре I, он превратился в «совершенно бездельническое учреждение». Так, Сенат назначал воевод в города, не имея списков городов и карты России; как-то после работы счетной комиссии обнаружилось, что Сенату не известно, куда делись 12 млн из 28 млн руб. государственных доходов и таких примеров много. Возросла роль генерал-прокурора Сената и обер-прокурора. Ни один сколько-нибудь важный вопрос относительно финансов, казначейства и юстиции не решался теперь без участия генерал-прокурора А. Вяземского.

Создается Кабинет со статс-секретарями. Через секретарей императрица управляла государством. В Кабинете рассматривались вопросы государственной важности. Отдельные сановники выполняли функции по управлению просвещением (И. Бецкой), таможенной политикой (Л. Миних). С 1769 г. стал действовать Императорский совет.

Передача властных полномочий в губернии и уезды привела к снижению роли коллегий и их постепенной ликвидации; у дел оказались лишь коллегия Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская коллегии и Синод.

Реформы центральных учреждений, в губерниях и уездах усилили самодержавную власть, укрепили положение дворян в городе и деревне.

Реформы всех уровней власти внесли более четкие разграничения между сословиями и их положением в государстве. Особую симпатию, предпочтение Екатерина питала, разумеется, к дворянству. На основе «Жалованной грамоты городам 1785 г.» и утвержденной на ее основе «Грамоте на права и выгоды городам Российской империи» все городские жители были поделены на 6 разрядов.

• Первый, высший, разряд включал городских домовладельцев и землевладельцев, обладателей строений. Таковыми были в основном дворяне, что и предопределяло их самое высокое, господствующее положение.

• Второй разряд – купечество трех гильдий с имущественным цензом до 1 тыс. руб. Лица из первых двух гильдий освобождались от телесных наказаний.

• Третий разряд – ремесленники, но только записанные в цеха.

• Четвертый разряд составили иногородние и иностранцы, проживавшие в городе.

• В пятый разряд входили торговцы и предприниматели с капиталом более 50 тыс. руб., банкиры с капиталом 100 тыс. руб. и более, прослужившие более двух сроков бургомистры, городские головы, заседатели магистратов и т.п. – «именитые граждане».