Основная масса городских средств шла на содержание полиции, войска и оплату жалованья служащим органов городского управления. Совершенно ничтожные суммы затрачивались на благоустройство. Здания в губернских городах, не говоря уже об уездных, были в большинстве случаев деревянные; каменных построек было мало. В Екатеринбурге в 1867 г. каменных зданий было всего 318, а деревянных — 2813; в губернском городе Перми каменных зданий было 94, деревянных — 2958. В Оханске было только 2 каменных здания, в Верхотурье — 5, в Красноуфимске — 5.

Губернатор Могилевской губернии в 1859 г. сообщал Министерству внутренних дел о том, что городское хозяйство в губернии находится в полном упадке, ибо «городские общества, увлекаясь собственными интересами, не оказывают в этом случае должного содействия»²⁴. Аналогичные сообщения были получены министерством и от ряда других начальников губерний (Казанской, Костромской, Нижегородской)²⁵.

Неудивительно, что города, придавленные сверху «всеопекающей администрацией»²⁶, лишенные самоуправления, очень мало походили на культурные центры, которые должным образом удовлетворяли бы насущные нужды и потребности городского населения. Бедность и некультурность городов приводили в отчаяние даже дореформенных администраторов.

В 1859 г. министру внутренних дел Ланскому была подана записка сенатора Сафонова, ревизовавшего городские учреждения Пензенской губернии. Сафонов указывал на ненормальные факты, наблюдавшиеся им в органах городского управления, свидетельствующие о полном развале и явно неудовлетворительной работе городских дум и городской администрации. «Теперь городские головы и члены думы, — писал Сафонов, — как люди большей частью с ограниченными понятиями и, по положению своему и торговле, более зависимые, полагают главной и единственной своей обязанностью как можно скорее исполнять все требования начальства, не понимая или не желая понимать, что кроме исполнения этих, лежащих на них по закону обязанностей, они имеют не менее важную обязанность заботиться о нуждах и пользах города и его обывателей»²⁷.

Сафонов, крупный царский чиновник, под давлением этих фактов должен был признать, что требуются меры по улучшению и переустройству органов городского управления²⁸.

Комитет министров, опасавшийся осложнения обстановки в стране в связи с готовившейся крестьянской реформой, признал тогда полную реформу преждевременной на том основании, что «в настоящее время, когда правительство озабочено разрешением столь важных и многочисленных вопросов по преобразованию разных отраслей государственного устройства, возбуждение нового еще вопроса о повсеместном преобразовании городского общественного управления на предлагаемом основании было бы крайне неудобно и даже вредно. Подобное распоряжение повлекло бы за собою, по мнению комитета, многочисленные собрания лиц, к разным сословиям принадлежащих, что, как известно, нередко давало повод к распространению превратных и даже неблагонамеренных толков»²⁹.

Комитет министров сделал лишь незначительный шаг в направлении, позволяющем Министерству внутренних дел начать работу над городской реформой. Он принял решение сначала провести реорганизацию городского управления в Москве и Одессе, а затем разрешить вопрос об остальной массе губернских и уездных городов.

Недовольство существующими порядками в городах, однако, продолжало расти, особенно со стороны верхушки городского купечества. Сигналы губернского начальства в Министерство внутренних дел о неблагополучии в городском управлении не прекращались. Начальник Минской губернии, обращаясь в министерство в 1860 г., указывал на неудовлетворительное состояние управления городским хозяйством в Минске. Генерал-губернатор Нижнего Новгорода Муравьев в том же году писал, что «мещанское общество здесь (т. е. в Нижнем Новгороде. — Авт.), как и во всех почти городах России, находится в крайне бедном положении». Оно не имеет никаких возможностей и необходимых условий для выполнения общественных обязанностей, «отчего служба по городским выборам почитается обыкновенной тяжелой повинностью, так как она отвлекает их от их обычных занятий, которыми они снискивают себе пропитание»³⁰.

Генерал-губернатор Новороссийской и Бессарабской губерний в 1861 г. сообщал, что хозяйство Ростова «не удовлетворяет многим насущным потребностям». «Ростов не имеет ни мостовых, ни водопроводов, ни уличного освещения, ни удобных пристаней»³¹.

Общественное управление городов находилось в крайне расстроенном состоянии или вовсе отсутствовало. До введения Городового положения 1870 г. 211 городов вовсе не имели нормального городского управления, зачастую все функции городских органов здесь исполняли правительственные учреждения, в частности, органы полицейской власти³². «Таврическое губернское начальство, — писал в 1864 г. новороссийский губернатор в Министерство внутренних дел, — сознав неудобство такого порядка, когда городское управление находится в ведении уездного полицейского правления, не обеспечивающего вполне интересов городского хозяйства, вошло ко мне с ходатайством о введении в гор. Ногайске общественного правления на новых началах»³³.

В одной из записок (авторство которой нам установить не удалось), адресованной в министерство, указывалось, что городская дума г. Ростова, будучи устроена на прежних основаниях, всецело зависит от губернского правления. Губернское же начальство отдалено от города «на 475 верст, почта ходит из Ростова в Екатеринослав всего два раза в неделю и идет не менее 6 дней; следовательно (не касаясь уже медлительности в делопроизводстве губернских инстанций), как скоро можно ожидать ответа на каждое представление?» Наконец, «полиция города (Ростова. — Авт.) состоит из полицмейстера, двух частных приставов, двух квартальных и 16 пьяных негодных нижних чинов, между тем как в городе бывает иногда до 100 тысяч разного народа»³⁴.

Более энергичные меры к подготовке городской реформы правительство приняло после крестьянской реформы.

20 марта 1862 г. состоялось Высочайшее повеление «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи»³⁵. Этот решительный шаг был вызван явным упадком городского хозяйства и неэффективностью принимаемых мер. В тот же день Александр II утвердил «Положение об общественном управлении города Москвы». Аналогичное Положение было введено в 1863 г. в Одессе. Намереваясь провести городскую реформу, правительство обратилось к уже испытанному средству — к поддержке общества.

26 апреля 1862 г. министр внутренних дел П. А. Валуев подписал циркуляр «О доставлении соображений относительно улучшения общественного управления в городах»³⁶. Этим циркуляром губернскому начальству было предложено учредить в губернских и других городах особые комиссии «из более опытных и сведущих лиц с приглашением всех сословий города». Комиссии эти должны были собрать необходимые сведения и дать ответы Министерству внутренних дел по особой программе, составленной министерством.

Итак, в 509 городах были учреждены особые комиссии из депутатов от всех сословий, владеющих недвижимой собственностью³⁷. При этом никаких определенных указаний о составе комиссий министерство губернскому начальству не дало. Формирование комиссий «было возложено на губернаторов, которые могли обеспечить нужный для правительства состав комиссий. Каждый губернатор в своей губернии действовал по личному своему усмотрению. Одни губернаторы предлагали предводителям дворянства подобрать в комиссию лиц, «наиболее известных по своим сведениям и опытности»³⁸ в городских делах, другие возлагали организацию комиссии на городского голову, третьи же считали, что «депутатами в комиссию могут быть избраны лишь лица, наиболее известные по умственному своему образованию, которые вполне бы могли уразуметь настоящее важное дело»³⁹.