Огарев также ошибочно утверждал, что главные начала «Положения» о земских учреждениях списаны с французского кодекса 1833 и 1838 гг.

По мере более внимательного ознакомления с новым законом как восторженное, так и резко отрицательное, отношение к нему становилось более спокойным и даже равнодушным.

По прошествии 10 лет после введения закона один из земских деятелей А. А. Головачев отмечал, что «людей, которыми руководил бы не личный интерес, а общественная польза, как-то не видать; если же они и являются, то в виде исключений и без большого влияния»⁵⁹. Такое равнодушное отношение к земским учреждениям и уклонение лучших людей от них можно объяснить прежде всего недостатками самого «Положения» 1864 г.

«Положение» о земствах не предусматривало создания стройной и централизованной системы. В ходе реализации реформы не было создано единого представительного органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств.

Когда в 1865 г. в Петербурге губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. В правительственной сфере раздавались голоса в пользу реформы Государственного совета и создания в нем «нижней палаты» — «Съезда государственных гласных» с законосовещательными правами, но они были категорически отвергнуты монархом и его окружением. Более того, вводились запреты на любые контакты между земствами разных губерний из-за опасения образования единой оппозиции.

Функционирование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях.

В ходе реформы не было создано также и низшего звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений — волостного земства. Не случайно современники подсмеивались над земством, называя его «зданием без фундамента и крыши».

Стремление «увенчать здание» прослеживается среди отечественных либералов на протяжении длительного времени — вплоть до создания Государственной думы.

К недостаткам надо отнести также неточность разграничения сфер земства и администрации по хозяйственно-распорядительным вопросам. Вся административно-полицейская власть на местах, как и ранее, оставалась в руках правительства.

В соответствии с «Положением» 1864 г. губернатор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам».

Отсутствие достаточных материальных средств и собственного исполнительного аппарата усиливали зависимость земств от правительственных органов.

Многие образованные и способные люди не могли быть избраны в гласные, не имея определенного состояния. Председатели губернских земских собраний усердно пользовались предоставленной властью запрещать обсуждение нежелательных им или дворянству вопросов и т. п.

Нам хорошо известны слова В. И. Ленина о том, что «Земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления...»⁶⁰

Однако факты показали несостоятельность этого выражения, а время раскрыло глаза на то, чего мы не хотели видеть.

При всех имеющихся недостатках земские учреждения сумели поднять немало участков, связанных с благосостоянием людей, и сослужили огромную службу населению России.

Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования и медицинского дела. Школы и больницы земств стояли гораздо выше, чем прежние, дореформенные.

Первые годы деятельность земств ограничивалась денежным субсидированием школ, открываемых либо духовным ведомством, либо крестьянскими обществами, но постепенно уездные земства все больше и больше берут на себя инициативу устройства новых школ, имеющиеся школы берут на свое полное содержание и устраивают учительские семинарии для подготовки учителей и учительниц.

Так, на поддержание первоначальных школ и вообще на распространение народного просвещения земства постепенно из года в год увеличивали затраты.

Таблица 5 ⁶¹

Расходы земства на нужды просвещения

(в среднем на губернию)

Таким образом, из таблицы видно, что в течение девяти указанных лет затраты земства на народное образование увеличились почти в четыре раза.

В 1871 г. всеми земствами было назначено на нужды народного образования 1 600 тыс. руб. (7,4% всей сметы), в 1880 г. — 5 200 тыс. руб. (14,3%), в 1890 г. — 7 225,8 тыс. руб. (14,9%), в 1901 г. — 16 924,3 тыс. руб. (18,7%), в 1906 г. — 25 314 тыс. руб. (20,4%), а в 1912 г. сумма ассигнований в 34 земствах достигла уже 66 473,3 тыс. руб. (30,2%).

Земских школ в 1877 г. было около 10 тыс., в 1894 г. их было уже 13 146, в 1898 г. — 16 411; в 1903 г. — 18 700 и в 1911 г. — 27 945 с 45 296 учителями и более 1 834 тыс. учащимися. Средние затраты на 1 земскую школу (по 31 губернии) в 1910 г. составили 875 руб. и на 1 учащегося 11 руб. 60 коп.⁶²

Эпоха создания народной школы выдвинула ряд видных педагогов и специалистов методики начального обучения, давших много ценных руководств для начальной школы (К. Д. Ушинский, И. И. Паульсон, Н. Ф. Бунаков, В. И. Водовозов, Н. А. Корф и др.). Наиболее интересными руководствами являлись «Родное слово» К. Д. Ушинского, «Наш друг». Н. А. Корфа и «Книги для чтения» Л. Н. Толстого. Они же много способствовали распространению среди сельского учительства идейного подъема и сознания важности своего дела.

Немалую роль сыграло земство и в деле развития здравоохранения.

Земская медицина явилась в сельской жизни России совершенно новым фактором, в котором наука и культура вошли в непосредственное общение с народной жизнью и народными нуждами. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. Излечение многих болезней, громадное сокращение их длительности, облегчение излишних страданий, проведение в жизнь культурных начал гигиены и разумных привычек — вот те результаты, которые были достигнуты благодаря хорошо поставленной земской медицине⁶³.

Плата с крестьян за лечение в больнице была отменена лишь в 80-х годах XIX в. Для экономии в течение 60—70-х годов земства приглашали на службу вместо врачей фельдшеров (к 1910 г. число самостоятельных фельдшерских пунктов достигло 2 620), которым было предоставлено право самостоятельного лечения.

Большую роль в истории развития идей и организации земской медицины сыграло Общество русских врачей в память Н. И. Пирогова. Важным мероприятием земской медицины была организация санитарно-статистических работ. Одними из первых теоретических центров земской медицины явились журнал «Архив судебной медицины и общественной гигиены», основанный в 1865 г. С. П. Ловцовым, и Казанское общество врачей, организованное А. В. Петровым.

Санитарно-статистические исследования заболеваемости, физического развития и демографии, произведенные впервые деятелями земской медицины (П. И. Куркин, Е. М. Дементьев, Е. А. Осипов, Ф. Ф. Эрисман, А. И. Погожев, Н. И. Тезяков, Д. Н. Жбанков, С. М. Богословский, И. И. Моллесон и др.), имели целью разработать программу санитарного оздоровления в России и организации медицинской помощи крестьянству.