16 января 1721 г. был утвержден «Регламент, или Устав Главного магистрата», определивший его состав и функции. По Регламенту Главного магистрата горожане делились на «регулярных граждан» (входивших в гильдии и цехи) и «подлых» (находившихся «в наймах» и «черных работах»), на местах учреждались городовые магистраты. Главный магистрат руководил городовыми магистратами, рассматривал апелляции на их судебные решения. В его ведении находились торговые и ремесленные права горожан, их переход в другие города, возврат выбывших из посадов, устройство ярмарок и пр. Главный магистрат был упразднен в 1727 г. Верховным тайным советом, в мае 1743 г. восстановлен вновь. Окончательно упразднен указом от 2 октября 1782 г.

Городовые магистраты являлись сословными выборными органами городского управления и суда в 1721—1728 гг. и 1743—1864 гг., находились в ведении Главного магистрата, но их независимость от местной администрации часто была номинальной. Городовые магистраты состояли из бургомистров и ратманов, которые избирались на посадских сходах из зажиточных посадских людей.

В городах первого разряда магистраты состояли из 4 бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра¹⁶. Члены городовых магистратов утверждались Главным магистратом и считались на государственной службе.

При Екатерине II проведены важные преобразования, связанные с дальнейшим развитием городов. По учреждению о губерниях 1775 г. ею переведены в разряд городов ни много, ни мало, 216 государственных и дворцовых слобод и сёл, приобретших ремесленно-торговый характер.

Благодаря административному происхождению многих русских городов, отмечает Г. Джаншиев, в их истории встречается явление, едва ли не единственное в своем роде, — это внесение города «в штат» и исключение из него, пожалование сёл волею администрации в «чин» города или разжалование их за несоответственный городу образ жизни.

Аткарск (Саратовской губернии) в 1780 г. был пожалован в город, а в 1799 г. разжалован в село, через пять лет опять выслужил чин города. Аналогично было и с Балашовой. Сёла Чертанлы и Царевна в 1836 г. пожалованы в города — Николаевск и Царёв, но еще 50 лет занимались хлебопашеством, подобно купцам и мещанам города Вольска, обрабатывающим 20 тыс. десятин земли¹⁷.

«Земля русская велика и обильна, — писал Г. А. Джаншиев, — и чего, чего только в ней нет! В летописях ее отражены события громкие и едва ли где слыханные: это — бунт крестьян, наделяемых «правами граждан» при помощи штыков (так было в 1836 г. при «образовании» города Царева), или мещан, наказываемых при содействии военной команды в качестве рецидивистов, — за возвращение к хлебопашеству как, например, в 1858 г. в Сольцах Псковской губернии и в 1860 г. в Спасске Рязанской губернии»¹⁸.

В то же время надо отметить, что в России было значительное число населенных пунктов, которые отличались развитой промышленностью и торговлей, но причислялись к разряду сёл. Часть из них развивалась довольно бурно.

Екатерина II 21 апреля 1785 г. в Жалованной грамоте городам («Грамоте на права и выгоды городам Российской империи») дала право городским обывателям составлять из себя городское общество¹⁹. Царица учредила новые выборные городские учреждения, несколько расширяя круг избирателей. Горожане делились на 6 разрядов: 1) «настоящие городские обыватели» — владельцы недвижимости в городе из дворян, чиновников, духовенства; 2) купцы трех гильдий; 3) ремесленники, записанные в цехи; 4) иностранцы и иногородние; 5) «именитые граждане» — лица свободных профессий (дипломированные ученые, художники, музыканты) и высший слой развивавшейся буржуазии; 6) «посадские» — все прочие жители, которые «промыслом, рукоделием или работою кормятся в том городе».

Раз в 3 года созывалось «собрание градского общества», в которое входила наиболее состоятельная часть горожан. Другим городским органом была «общая градская дума» — постоянное учреждение, состоявшее из городского головы и 6 гласных. Каждому из разрядов обывателей предоставлялось право иметь по одному гласному. Таким образом, грамотой Екатерины II в России вводились начала общественного городского самоуправления. Городская дума ведала городским общественным хозяйством, в том числе и некоторыми полицейскими функциями. О всех доходах и расходах она обязана была давать отчет губернатору. При таком управлении городское хозяйство со временем пришло в оскудение.

Павел I вместо городских дум ввел административные комиссии. Александр I снова возобновил городское положение, пытаясь его усовершенствовать. Но это ничего не дало. При Николае I в 1828 г. был подготовлен проект городского положения, но он не получил силы закона. В 1837 и 1840 гг. вновь пытались пересмотреть проект 1828 г., но неудачно. С 1848 г. при Министерстве внутренних дел образовали «временное отделение для устройства городского хозяйства», которое и подготовило проект нового Городового положения только для Петербурга, получившего силу закона 13 февраля 1846 г.²⁰.

Одной из основных целей реформы было привлечь к участию в общественном управлении неподатные сословия городского населения. По Городовому положению 1846 г. к «городскому обществу» относились пять категорий городского населения: 1) потомственные дворяне; 2) личные дворяне, почетные граждане и разночинцы; 3) купцы; 4) мещане; 5) ремесленники, записанные в цехи. Избирательным правом в Общую думу пользовались мужчины с годовым доходом в 100 руб. серебром. Вводился двухлетний ценз оседлости и возрастной ценз в 21 год. Общая дума избиралась по сословиям и состояла из 750 гласных (по постановлению 1862 г. — из 250 человек, по 50 от каждого из сословий).

Кроме гласных, в Общую думу входили сословные старшины. Исполнительные функции выполняла так называемая распорядительная дума, которая состояла из городского головы, 12 избранных членов и «члена от короны», т. е. лица, назначаемого правительством.

В 1846 г. правом голоса пользовались лишь 1,2% населения Петербурга. В 1862 г. при населении более полумиллиона человек количество избирателей столицы составило 7005 человек.

Вплоть до 1863 г. Петербург был единственным городом, получившим новое общественное устройство, хотя в России к этому времени насчитывалось около 700 городов, из них 595 в европейской части страны.

С начала XIX в. наблюдается значительный рост населения городов. С 1811 по 1856 гг. число жителей городов Европейской России увеличилось с 2765 тыс. человек до 5684 тыс. человек. К 1863 г. в городах проживало уже около 10% населения страны. Наиболее бурно росли города, связанные с торговлей. За первую половину XIX в. число жителей в Ростове-на-Дону выросло в 7 раз, Самаре — в 8 раз, Одессе — в 11 раз, Николаеве — в 15 раз²¹.

В то же время многие города по числу жителей и по характеру хозяйства не отвечали понятию «город». Большинство из них имело население менее 5 тыс. жителей. В 74 городах проживало от 2 тыс. до 1 тыс., в 27 — менее тысячи человек. Только ¹/₆ часть городов Европейской России могла быть признана по занятиям жителей чисто промышленными пунктами, ¹/₃ — полупромышленными, полуземледельческими, остальные города, т. е. половина — чисто земледельческими или занимающимися отхожими промыслами²².

Кроме общего увеличения населения, в городах наблюдался также рост отдельных городских сословий. Увеличилось количество купечества, особенно возросло сословие мещан и посадских, в число которых входили вольнонаемные рабочие, цеховые ремесленники и другие.

Одним из важных признаков развития городов являются городские финансы. Еще в середине 60-х годов большинство городов располагало мизерными бюджетами. В городах Европейской России доходы выглядели следующим образом: в 10 городах доходы составляли от 250 до 500 руб., в 36 — от 500 до 1000 руб., в 159 — от 1000 до 2500 руб., в 189 — от 2500 до 5000 руб., в 79 — от 5000 до 10 777 руб., в 57 — от 10 000 до 25 000 руб., в 20 — от 25 000 до 50 000 руб., в 13 — более 50 000 руб.²³.