В наше время, в период создания правового государства, опыт земских учреждений заслуживает самого глубокого и внимательного изучения. Особенно для нас важна и интересна культурно-хозяйственная деятельность интеллигенции в органах местного управления.

Падение крепостного права, земские и другие преобразования начала царствования Александра II подготовили почву и для реформы городского самоуправления, которая была введена 16 июня 1870 г.

Это преобразование явилось классическим творением знаменательной эпохи великих реформ.

Несмотря на свою ограниченность, реформа стала крупным шагом вперед, заменив прежние, феодальные, сословно-бюрократические органы управления городом новыми бессословными, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза.

Чтобы лучше понять значение рассматриваемой реформы, сделаем краткий ретроспективный обзор развития городов.

Древнейшие русские города в основном сложились в IX— X вв. на базе племенных центров восточных славян. Так, Новгород, колыбель русской культуры, возник на основе племенного союза словен ильменских, из племенного центра полян вырос Киев, Полоцк был центром летописных полочан, Смоленск — днепровских кривичей, Изборск — псковских кривичей и т. д.²

Прежде всего, города у восточных славян возникали как укрепленные поселения (отсюда сам термин «город», означавший огороженное место), создававшиеся обычно на высоких труднодоступных для неприятеля местах. Города обносились искусственно укрепленной оградой или валом и рвом. Как правило, они были центрами княжеской власти, а затем и центром экономической жизни. В. О. Ключевский отмечает, что древнейшие города были созданы успехами внешней торговли Руси, большинство из них вытянулось длинной цепью по главному речному пути «из Варяг в Греки»³.

К концу X в. в Древней Руси насчитывалось около 25 городов: Киев, Чернигов, Переяславль, Полоцк, Смоленск, Новгород, Псков, Ладога, Белоозеро, Ростов, Муром, Туров и др.

В XI в. существовало уже 89 городов, в XII — 223, в XIII в. (до 1237 г.) — 270 (по подсчетам академика М. Н. Тихомирова)⁴.

Города средневековья поражали современников и восхищают потомков своим великолепным зодчеством, совершенством линий соборов, богатством и изысканностью их внутреннего убранства. Однако в городах того времени не было ни уличного освещения, ни канализации. Нередко мусор, отбросы и нечистоты выбрасывались прямо на улицу, украшенную рытвинами и глубокими лужами. Первые мощеные улицы в Новгороде, как и в Париже, известны с XII в. Тротуаров, как правило, не делали. По улицам привычно бродили свиньи, козы и овцы, пастух прогонял городское стадо. Из-за скученности и антисанитарных условий города особенно тяжко страдали от эпидемий и пожаров. Многие из них подчас выгорали дотла⁵.

По данным академика Б. А. Рыбакова, в городах Древней Руси имелись ремесленники 64 различных специальностей, многие ремесла достигли высокого технического и художественного совершенства. И Тихомиров, и Рыбаков пришли к выводу о существовании в Древней Руси организаций городских ремесленников типа цехов⁶.

Значительную роль в городах XI—XIII вв. приобрели вечевые собрания. К середине XII в., например, в Новгороде установилась феодальная республика, в которой руководящее положение принадлежало боярству. Исследователи не достигли единого мнения о вече. В. И. Сергеевич, Н. И. Костомаров, М. А. Дьяконов и другие считали его органом народной власти, другие (С. В. Юшков) — феодальным институтом⁷.

Важно отметить, что древнерусские города были центром развития высокой для того времени материальной и духовной культуры. Дошедшие до нас памятники архитектуры, письменности, ювелирного искусства, иконописи свидетельствуют о том, что города Древней Руси не отставали в своем развитии от городов других европейских стран. Монголо-татарское иго (1243—1480) значительно затормозило экономическое, политическое и культурное развитие городов. Судьба многих из них была поистине драматичной. Большинство цветущих городов было разрушено, немало ремесел оказались безвозвратно утраченными.

С образованием единого Русского государства вновь начинается подъем и развитие городов. В составленном в конце XIV в. «Списке русских городов» названо 55 городов залесских (т. е. Владимиро-Суздальской Руси), 30 рязанских, 10 смоленских, 35 новгородских и литовских⁸.

По данным профессора А. А. Зимина, к середине XVI в. общее количество городов достигло 160, из них более 20 возникли во 2-й половине XV—1-й половине XVI вв.⁹.

В XIV, XV и даже в XVI вв. «городом» на Руси называли, кроме городского поселения, и прилегающий к нему уезд. Особых органов городского управления тогда не было. Однако уже в XV в. появляются должности «городчиков» из местных землевладельцев, обязанных, прежде всего, следить за состоянием городских укреплений и выполнением военных повинностей местным населением. Вскоре они стали исполнителями великокняжеских поручений, затем, называясь уже городскими приказчиками, ведали и финансово-хозяйственными вопросами¹⁰.

В XVII в. в России (без Украины и Сибири) насчитывалось уже 226 городов, среди которых по числу жителей резко выделялась Москва (около 200 тыс. человек), вторым по величине стал город Ярославль (свыше 15 тыс. человек)¹¹.

От XVI—XVII вв. сохранились материалы об отдельных сторонах городского самоуправления посадских общин, а также сословного и корпоративного самоуправления. «Мирскому выбору» подлежали земские старосты, целовальники, дьячки. На сходки выборных от посадского и слободского мира выносился широкий круг мирских дел (разверстка повинностей между отдельными плательщиками и др.)¹².

Развитие промышленности, торговли и другие меры начала XVIII в. оказали большое воздействие на города. Их количество выросло и достигло 236 (в это число вошли многие крепости и остроги, не имевшие посадского населения). Некоторые города стали центрами мануфактурной промышленности (Москва, Ярославль, Казань и др.), создавались города возле металлургических и других предприятий (Екатеринбург, Нижний Тагил, Петрозаводск, Липецк).

В 20-е годы XVIII в. население посадов имелось примерно в 200 городах и составляло 183 тыс. душ мужского пола — 3,2% населения страны. Правительство Петра I сделало ряд уступок растущему купечеству. В 1699 г. оно учредило орган городского самоуправления — ратуши, в 1720 г. — Главный магистрат, затем — городовые магистраты¹³.

Ратуша (польск. ratusz, от немец. Rathaus, Rat — совет и Haus — дом) являлась центральным учреждением в Москве по управлению городским населением — купцами и ремесленниками, называлась так с 7 февраля 1699 г. (ранее это учреждение именовалось Бурмистерской палатой, учрежденной 30 января 1699 г.)¹⁴. Ратуша состояла из президента и 12 бурмистров и избиралась купцами. Существовала до учреждения Главного магистрата¹⁵, введенного указом Петра I от 13 февраля 1720 г. Создание Главного магистрата явилось второй попыткой Петра I централизовать управление делами посадского населения. Подчинялся он непосредственно царю и сенату, имел ряд смежных функций с Мануфактур- и Коммерц-коллегиями. Во главе Главного магистрата стоял обер-президент из дворян (первый — князь Ю. Ю. Трубецкой), в состав магистратского правления входили бургомистры и ратсгеры из числа крупнейших купцов.