Земское собрание образовывалось из выборных населения — гласных (имевших право голоса). Число гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а по губерниям — от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчета один губернский гласный от шести уездных.

Выборы в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились в соответствии с имущественным цензом на три курии.

Первая курия — землевладельческая. В нее входили все землевладельцы уезда, независимо от их сословной принадлежности, имевшие не менее 200 десятин земли, и крупные владельцы, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше 15 тыс. рублей или же получавшие годовой доход свыше 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли в основном землевладельцы — дворяне и частично крупная торгово-промышленная буржуазия.

Вторая курия — городская. Ее составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом не ниже 6 тыс. рублей, а также владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью не менее 500 рублей в мелких и 2 тыс. рублей в крупных городах. Эта курия преимущественно была представлена крупной городской буржуазией, а также дворянами — владельцами городской недвижимости.

Третьей была курия сельских крестьянских обществ. По этой курии, кроме крестьян, могли баллотироваться местные дворяне и духовенство как представители «сельских обществ». В первых двух куриях выборы были прямыми, в третьей — трехступенчатыми. Вначале сельский сход выбирал представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание.

Благодаря многоступенчатости выборов по третьей курии в земства избирались главным образом наиболее состоятельные и «благонадежные» гласные из крестьян.

Примечательно, что по первой, землевладельческой курии, избиралось такое же число гласных, как и по двум другим вместе, что обеспечивало в земствах преобладающее положение дворянства.

Земская управа состояла из председателя и нескольких членов (до шести). Уездный председатель утверждался в должности губернатором, губернский — министром внутренних дел. Для членов управы этого не требовалось; правами государственной службы ни те, ни другие не пользовались.

Исполнительные органы земских собраний были ответственны перед губернским собранием, которое правомочно было налагать на них наказания, кроме случаев, подлежащих ведению общей администрации и суда. В целом земские учреждения находились под контролем и надзором правительства.

Губернаторы имели право опротестовывать и задерживать постановления земских собраний, если они находили, что эти постановления противоречат законам⁴⁷. В пределах предоставленной им законом компетенции земские учреждения действовали вполне самостоятельно и могли издавать обязательные постановления, которые для местного населения имели силу закона.

«Положением» 1864 г. полномочия земств охватывали: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий и других сооружений, а также путей сообщения; обеспечение народного продовольствия; благотворительные заведения и другие меры призрения; взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о народном образовании, о народном здоровье и о тюрьмах; ветеринарно-агрономические меры; участие в удовлетворении некоторых общегосударственных нужд (почта, воинское дело и др.); предоставление правительству сведений, заключений и ходатайств по вопросам, относящимся к местным хозяйственным нуждам, и др.

С утверждением «Положения» 1864 г. в распоряжение земских учреждений Министерство внутренних дел передало все губернские продовольственные капиталы, лечебные и благотворительные заведения⁴⁸.

Доходы земств складывались, главным образом, из обложения земель, лесов, недвижимого имущества, торговых и промысловых документов.

Земское обложение затрагивало все слои населения. Формально выходило, что богатые помещики платили во много раз больше крестьян. Однако на плечи последних почти полностью ложились дорожная, квартирная и подводная повинности.

Земские учреждения стали открываться постепенно, начиная с февраля 1865 г. Первым открыто было Самарское губернское собрание 28 февраля.

К 1 января 1866 г. земства были введены в 19 губерниях⁴⁹, в 1866 г. — еще в 9⁵⁰, в 1867 г. — Вятской и Олонецкой губерниях, в 1869 г. — в Бессарабской области, в 1870 г. — в Вологодской и Пермской губерниях, в 1875 г. — в Уфимской. К 1876 г. — в 34 губерниях Европейской России и в Области войска Донского (из 59 губерний и 16 областей)⁵¹. В последней они были затем отменены в 1882 г.

Действие земской реформы не распространялось на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было помещичьих владений, а также на национальные районы России — Польшу, Литву, Белоруссию, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. В Правобережной Украине земства были открыты лишь в 1911 г.

Вводя земские учреждения, правительство сделало, так сказать, уступку истории, «дав перевес в составе земских собраний» дворянству, как «классу более образованному и развитому» и «уже несколько опытному в гражданской жизни». Так, в 22 губерниях за первые 6 лет дворян было 44,9%, крестьян — 37,4%, духовенства — 0,5%, прочих — 17,2%. Итак, из 100 человек гласных 45 были дворяне, т. е. составляли почти половину всех остальных сословий⁵².

Новый закон был встречен вполне сочувственно печатью и обществом. Он вносил много нового в народную жизнь. Правительство в определенной мере вступало на путь децентрализации в управлении страной.

Один из публицистов того времени — А. И. Васильчиков восторженно писал: «Мы со смелостью, беспримерной в летописях мира, выступили на поприще общественной жизни», «ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому».

К. Д. Кавелин приветствовал новый закон как «событие громадной важности», составляющее эпоху в развитии русской общественной жизни. «Мы считаем, — писал он в статье «По поводу губернских и уездных земских учреждений», — Положение 1 января 1864 г. одним из самых обдуманных, выношенных, зрелых и сознательных плодов того направления, в котором теперь двигается наша жизнь и наше законодательство»⁵³.

Благожелательное отношение к новой реформе правительства высказали и другие известные либеральные деятели: военный министр Д. А. Милютин, А. И. Кошелев и даже И. С. Аксаков, не отличавшийся по сравнению с другими либералами умеренностью воззрений. В личном письме к графине А. Д. Блудовой от 21 января 1864 г. он назвал земскую реформу «довольно скудным даром»⁵⁴, но в печати счел нужным воздать хвалу усердию составителей закона, поблагодарив правительство «за уничтожение юридических и сословных перегородок... и за уравнение прав крестьян и помещиков» (?)⁵⁵.

В отличие от либералов революционные демократы без всякого на то основания и в духе своих революционных взглядов отказывались признавать в «Положении» о земских учреждениях введение действительного самоуправления.

«Новые положения, — писал А. И. Герцен, — до такой степени мизерны; неискренни, скудны, сшиты на живую нитку из французских лохмотьев, сбивчивы, жалки, тощи, пусты, что удивили самого г. Каткова»⁵⁶.

Не менее резкой критике подверг земскую реформу и Н. П. Огарев. «Положения» о земских учреждениях он пытался проанализировать в трех статьях «Колокола»⁵⁷. «Положение, — несправедливо утверждал Огарев, — является не учреждением новой гражданской свободы в России, а учреждением, которое сделано ради тщеславия, чтобы удивить Европу правительственным либерализмом»⁵⁸.