С одной стороны, западногерманские политики были заинтересованы в получении автономии и возможно больших полномочий. Все партии, которые действовали в Западной Германии (кроме КПГ), выступали за объединение западных зон в новое государство. Но, с другой стороны, эти политики, как немцы, не хотели брать на себя историческую ответственность за раскол страны.
В этой ситуации премьер-министры земель заявили трем военным губернаторам, что проект конституции должно выработать не «Учредительное национальное собрание» (это было бы претензией на выражение воли всех немцев и было чревато серьезным конфликтом с СССР), а «Парламентский совет», который надо сформировать из депутатов ландтагов. Он должен разработать не конституцию, а Основной закон. Несмотря на возмущение Л. Клея такой нерешительностью немецких политиков, западные союзники согласились с их позицией.
Ландтаги земель летом 1948 г. избрали из числа своих депутатов Парламентский совет в составе 65 человек, где преобладали юристы. Среди них были и те, кто разрабатывал Веймарскую конституцию. Председателем Парламентского совета был избран доктор Конрад Аденауэр. Многие исследователи отмечают выдающуюся роль, которую тот сыграл в Парламентском совете, борясь за отстаивание «демократического духа» многих статей Основного закона. Именно он был активным сторонником федеративного устройства государства и выступал за предоставление как можно более широких прав землям, за соблюдение баланса интересов между землями и федерацией.
Парламентский совет заседал с 1 сентября 1948 г. в Бонне без участия прессы. За основу для обсуждения был взят проект Основного закона, разработанный группой юристов в августе 1948 г. Обсуждение шло довольно быстро, и 8 мая 1949 г., ровно через четыре года после капитуляции Германии, Парламентский совет (53 голоса — «за», 12 — «против») принял Основной закон. 12 мая 1949 г. военные губернаторы выразили свое согласие с его текстом. В последующие недели он был утвержден ландтагами всех земель, кроме Баварии, где большинство депутатов решило, что в нем мало учтены интересы федерации, но все же обязались его признавать. 23 мая 1949 г. Основной закон был провозглашен официально.
«Отцы-основатели» ФРГ стремились создать такую систему, где было бы невозможно повторение ситуации 1933 г., когда Гитлер пришел к власти легальным путем. Поэтому в Основном законе был зафиксирован принцип строгого разделения законодательной, исполнительной и судебной властей; правительство становилось подотчетным парламенту; четко прописывались права и обязанности политических партий; устранялись и такие слабости Веймарской конституции, как легкость отставки правительства, завышенные полномочия президента, плебисцитарность и т. п.
Творцы Основного закона стремились усилить гарантии индивидуальных прав граждан. Они сознательно сформулировали их в первых 19 статьях: равенство перед законом, право на свободное развитие личности, свобода печати, собраний, объединений, мировоззрения и политических взглядов. Учитывая горькие уроки Веймарских времен, они были также озабочены и тем, чтобы защитить рождающуюся новую демократию от поползновений потенциальных врагов. Статья 20 запрещала ликвидацию демократического, федеративного, правового, социального и государственного устройства.
Основной закон предусматривал, что законодательная власть будет сосредоточена в двухпалатном парламенте. Члены верхней палаты — бундесрата — назначаются правительствами земель из своего состава. Бундесрат — так сказать, «вечный орган», он не имеет легислатурного срока, его состав частично обновляется в зависимости от результатов земельных выборов. В бундесрате нет фракций политических партий, главная задача этой палаты — отстаивать интересы земель. До объединения с ГДР в 1990 г. в бундесрате заседали 45 делегатов от десяти западногерманских земель, а также наблюдатели из Западного Берлина, которые не участвовали в голосовании. Количество делегатов от земли (минимум — 3, максимум — 6) зависит от числа ее жителей.
Депутаты нижней палаты — бундестага — избираются гражданами, достигшими 18 лет, на четыре года и занимаются в основном законотворчеством. Они избирают также главу исполнительной власти — федерального канцлера и контролируют деятельность правительства. Бундестаг является органом представительства всего немецкого народа. До объединения Германии в бундестаг избиралось 520 депутатов.
Главой государства Основной закон ФРГ провозглашает федерального президента, который избирается на 5 лет специальным «федеральным собранием», которое создается только для этой цели из депутатов бундестага и равного им числа выборщиков от ландтагов. Полномочия президента ФРГ довольно скромны, он выполняет в основном представительские функции. Федеральный президент считается первым гражданином республики, он «стоит над партиями»; назначает и увольняет федеральных судей, высших чиновников и офицеров; скрепляет своей подписью законы (его в шутку называют «главным нотариусом государства»); лично поздравляет граждан по случаю их 100-летия, а супружеские пары — с 65, 70 и 75-летием их союза; осуществляет право помилования преступников и т. д.
Зато власть федерального канцлера, избираемого бундестагом по результатам общенациональных парламентских выборов, исключительно велика. Основной закон предписывает ему единолично определять главные направления внутренней и внешней политики, назначать и увольнять министров. Его отставка весьма затруднена и может произойти только в результате так называемого «конструктивного вотума недоверия», когда бундестаг должен предложить на пост канцлера альтернативную кандидатуру. Это ограничение Основного закона тоже было данью памяти многочисленной череде отставок канцлеров Веймарской республики и вводилось с целью сохранения политической стабильности. Только один раз (в 1982 г.) канцлер будет смещен таким образом.
В качестве высшей судебной инстанции выступает федеральный конституционный суд. Срок полномочий его членов — 12 лет, что обеспечивает ему высокую степень независимости.
Принцип федерализма был реализован в Основном законе так, что земли получили широкие права самостоятельных государственных образований: собственная конституция, земельный парламент (ландтаг) и свое правительство. Федерация взяла на себя функции управления в таких сферах как вопросы обороны, таможня; в ведение же земель частично отданы проблемы охраны общественного порядка и окружающей среды; полностью — развитие народного образования и культуры.
Основной закон допускал возможность национализации отдельных отраслей экономики. Он закреплял право профсоюзов на заключение коллективных договоров и декларировал, что «трудящиеся находятся под особым покровительством закона». Дань недавним урокам истории была отдана статьей 26, в которой объявлялись антиконституционными любые действия, «могущие нарушить мирную совместную жизнь народов или направленные на подготовку к агрессивной войне».
В начале апреля 1949 г. министры иностранных дел США, Англии и Франции одобрили и передали Парламентскому совету текст Оккупационного статута. В нем определялись отношения между будущими органами государственной власти ФРГ и оккупационными властями. Предусматривалось, что последние и впредь, на неопределенный срок, сохраняют за собой все основные права, которыми пользовались ранее (контроль над внешней политикой ФРГ, над Руром, над соблюдением Основного закона). К тому же, военные губернаторы получали право в любой момент приостанавливать его действие, отстранять от управления немецкие органы и вводить свой неограниченный контроль. За соблюдением Оккупационного статута должна была наблюдать Верховная союзническая комиссия.
Что касается государственной символики нового государства, то 22 статья Основного закона определяла только вопрос о государственном флаге ФРГ: возвращался черно-красно-золотой триколор Веймарской республики. Вопросы же о гербе и гимне были отнесены к компетенции бундеспрезидента. Но Т. Хойс только в 1950 г. объявил об утверждении герба ФРГ — им стал орел Веймарской республики. Вопрос о гимне был решен только в 1952 г. — им вновь стала «Песнь немцев» на музыку Й. Гайдна и стихи X. фон Фаллерслебена. После принятия Основного закона Парламентский совет принял решение провозгласить столицей ФРГ город Бонн — тогда вполне провинциальный город на Рейне с числом жителей около 150 тыс. человек.
