Объектами нападения мятежников были сельские, станичные и волостные Советы, исполкомы, партийные учреждения, коллективные хозяйства (сельскохозяйственные коммуны). Чаще всего местное крестьянское и казачье население не подвергалось убийствам и грабежам, злость вымещалась на членах РКП(б), сельсоветчиках, продотрядовцах, налоговых инспекторах, милиционерах, чоновцах, чекистах.
Более крупные антибольшевистские формирования численностью от пятисот до тысячи человек действовали по всему донскому пространству, захватывали районные центры, а порой и небольшие города. Такие отряды были хорошо вооружены: шашки, наганы, винтовки, бомбы, пулемёты. Как правило, они имели боевые конные группы. В них была неплохо поставлена разведка, система сигнализации, условных знаков. Состав банд пёстрый: крестьяне — середняки и кулаки, бывшие офицеры, дезертиры из Красной армии; по национальности — в основном русские казаки, но также калмыки, армяне, представители некоторых других народов, проживавших на Дону.
Ещё острее была обстановка с бандитизмом на Кубани, Ставрополье и особенно Северном Кавказе.
В те годы обширный Юго-Восточный регион — Донская, Терская, Кубано-Черноморская области, Ставропольская губерния — был объединён в так называемый Юго-Восточный край. Им руководило Юго-Восточное бюро ЦК РКП(б). Оно было создано в марте 1921 года по решению Центрального комитета РКП(б). В разное время его членами ЦК назначал А. Н. Белобородова, А. С. Бубнова, К. Е. Ворошилова, Р. С. Землячку. А. И. Микояна, В. И. Нанейшвили, Я. В. Полуяна, А. В. Шотмана и других видных партийных и военных деятелей. Бюро руководило деятельностью парторганизаций края по восстановлению народного хозяйства, снабжению хлебом голодающих губерний центра России, борьбе с контрреволюцией и бандитизмом, налаживанию народного образования, решению национального вопроса. Местом его работы был Ростов-на-Дону. (В мае 1924 года бюро упразднили — 2-я Краевая партийная конференция избрала Юго-Восточный крайком партии.)
Юго-Восточное бюро тесно взаимодействовало с Реввоенсоветом СКВО. Ни одно более или менее значимое его заседание не проходило без присутствия на нём Ворошилова или Бубнова.
29 мая состоялось заседание, на котором с обстоятельным докладом о борьбе с бандитизмом в крае выступил секретарь бюро Белобородов. В докладе он жёстко говорил о казаках — донских, кубанских, ставропольских, терских, о горцах, обо всех тех, кто превратился в «деклассированные элементы», до предела обострив вопрос о бандитизме. Его особенно беспокоило то, что значительная часть населения станиц и аулов «бандитизма» не осуждает. Белобородов подробно остановился на сложившемся взрывоопасном положении на Ставрополье, Кубани, Тереке, где разрослась сеть подпольных организаций, созданы повстанческие отряды по принципу регулярных военных формирований под руководством белых офицеров. В южной части Терской области действует целая «Народная армия Северного Кавказа» полковника Серебрякова. В районе Пятигорска, Минеральных Вод, Железноводска, Нальчика, станицы Усть-Джегутинской — 14 бандформирований, имеющих тесную связь с «Комитетом спасения Терека». «Это — открытый военный вызов Советской власти, — сказал в заключение секретарь Юго-Восточного бюро. — Мы не можем больше терпеть этого».
31 мая Юго-Восточное бюро ЦК РКП(б) разослало всем обкомам и облисполкомам края циркуляр с системой мер по борьбе с бандитизмом в целях успешного проведения в жизнь нового курса экономической политики, принятой X съездом партии. Оно призвало «всколыхнуть крестьянство против бандитов» так, как в своё время «всколыхнули» его против помещиков. Следует проводить публичные суды над «бандитами и их пособниками», использовать уже апробированную систему заложничества; в отношении селений, «содействующих бандам и неисправимо контрреволюционным», применять меры карательные, «до полного уничтожения станицы, села, аула и массовых расстрелов, придав ему нужное освещение в газетах».
Однако требования циркуляра Юго-Восточного бюро усилить борьбу с бандитизмом не дали ожидаемых результатов. Наоборот, повстанчество резко активизировалось. Так, на Кубани возникло самозваное правительство. Из остатков белых войск и местного населения образовалась Кубанская повстанческая армия, командующим которой стал генерал-лейтенант А. М. Марченко.
Лето 1921 года дало всплеск роста повстанческого движения, в его рядах насчитывалось до 40 тысяч человек. По данным разведотдела штаба СКВО, число «бандитских отрядов» с июля по сентябрь увеличилось с восьмидесяти четырёх до ста пяти. В оперсводках начинают появляться сообщения о подготовке Нажмуддином Гоцинским[250] нового восстания и формировании им армии джихада[251]. В Чечне и Дагестане усилилась антирусская пропаганда, получил распространение лозунг «Автономная Горская республика без России и казаков». Активизировались антисоветские отряды полковников Галиева, Ачоева, князя Турулова, офицеров Шалаева, Татинова, Дзаева и других. Появились вооружённые отряды в Кабарде. Это оказывало отрицательное влияние на настроение казаков.
Чтобы переломить ситуацию, при СКВО под председательством Ворошилова создаётся специальный орган по борьбе с бандитизмом — Краевое военное совещание (КВС) и региональные — Терское, Кубано-Черноморское, Ставропольское, Донское. Их задача — проведение «усиленной политкампании с широкой амнистией добровольно сдавшимся и беспощадное уничтожение непокоряющихся бандформирований».
Юго-Восточное бюро ЦК РКП(б) и Реввоенсовет Северо-Кавказского военного округа утвердили «Положение о военных совещаниях по борьбе с бандитизмом в Донской, Кубанско-Черноморской областях, Ставропольской и Терской губерниях», подписанное членом Юго-Восточного бюро Белобородовым, командующим войсками СКВО Ворошиловым, членами РВС СКВО Будённым и Бубновым:
«1. Бандитизм в Донской, Кубанско-Черноморской областях, в Ставропольской и Терской губерниях принимает все большие размеры, требующие для его уничтожения чрезвычайных мер. Специфическими особенностями бандитизма в этих районах служит участие в нём контрреволюционных элементов, оставшихся после ликвидированных Красной армией белогвардейских армий, поддержка бандитизма контрреволюционным белогвардейским офицерством, скрывающимся по хуторам [и] станицам, и сочувственное отношение к нему зажиточного казачества и кулацких элементов в деревнях, втянутых контрреволюцией в борьбу с Соввластью и идеологически спаянных с белогвардейцами. Борьба с бандитизмом вследствие отсутствия согласованности в действиях воинских частей с действием гражданской власти не носит активного, решительного характера, не ведётся систематически, а от случая к случаю.
2. В целях достижения полной согласованности действия военных органов и органов гражданской власти учреждаются краевое военное совещание по борьбе с бандитизмом, областные и губернские военные совещания, а на местах — уездные, окружные и отдельские военные совещания по борьбе с бандитизмом.
3. Краевое военное совещание по борьбе с бандитизмом создаётся при штабе СКВО в составе: председателя — командвойск или его заместителя, представителя Юго-Восточного] бюро [ЦК РКП] и уполномоченного ВЧК на Юго-Востоке. (Примечание: Военные совещания могут в случае встретившейся необходимости приглашать с правом совещательного голоса представителей гражданских и военных организаций, кои обязаны являться на совещания обязательно.)
4. Областные и губернские военные совещания по борьбе с бандитизмом создаются при соответствующем штабе старшего войскового начальника в составе: председателя — старшего войскового начальника и членов — предчека, секретаря парткома. (Примечание: Если в данном районе, области или губернии расположены части двух равных соединений, то член совещания по борьбе с бандитизмом назначается распоряжением краевого военного совещания; там, где нет старшего войскового начальника, военное совещание создаётся при соответствующем военкомате, причём членом входит как войсковой начальник, военком).
