Разочаровавшись в Комиссии, царица стала ею тяготиться и воспользовалась начавшейся турецкой войной, чтобы прекратить съезды «доколе от нас паки созваны будут». «Паки» так никогда и не наступило.

После этого неудачного эксперимента матушка-государыня правила и издавала законы по-старинному, по-самодержавному, избегая резких перемен.

Основные реформы были осуществлены в семидесятые и восьмидесятые годы, в относительно тихий период между двумя большими войнами. Эти преобразования были лишь бледной тенью первоначальных великих замыслов, да и к таким, весьма умеренным шагам императрицу подтолкнуло кровавое народное восстание, показавшее, что оставаться в прежнем виде государство более не может.

Самым слабым местом империи была периферийная власть, оказавшаяся беспомощной перед пугачевщиной. В несколько этапов, очень не быстро, Екатерина произвела существенную перестройку всех нижних этажей административной пирамиды.

Прежде всего было упорядочено и перебалансировано территориальное разделение империи. Ранее губернии очень сильно различались по населению (самая большая была в пять раз больше самой маленькой). Теперь же все области стали примерно равны, в каждой по 300–400 тысяч жителей. Московская губерния, например, разделилась на шесть самостоятельных частей. Всего же к концу царствования Екатерины таких административных округов насчитывалось пятьдесят один. Губернии делились на уезды – тоже примерно одинакового размера.

Другим важным событием стала реорганизация местных органов управления. Вводилась довольно сложная система разграничения полномочий. Административная «вертикаль» осталась неприкосновенной – полномочным хозяином по-прежнему оставался губернатор, которого Екатерина именовала «истинным опекуном врученной от нас ему» области, тем самым подчеркивая непререкаемость власти своего назначенца. Но отныне при губернаторе появилось несколько бюрократических органов, ведавших каждый своим делом. Казенная палата занималась финансами; уголовная палата – преступлениями; гражданская палата – тяжбами. Тот же принцип разделения властей вводился и на уездном уровне, только там высшей инстанцией являлся капитан-исправник.

В губернских городах кроме того учреждались новые институты: совестной суд как первая инстанция для внесудебного разрешения споров и, что было особенно важно, ведомство «общественного призрения», занимавшееся устройством школ, больниц, приютов и богаделен.

В общем и целом эта екатерининская система сохранилась вплоть до конца монархии, а стало быть, оказалась разумной и эффективной. Дополнительным плюсом было существенное увеличение числа городов: более двухсот сел были объявлены уездными центрами и теперь начали жить городской жизнью, по особым установлениям, определенным «Уставом благочиния» (1782) и «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» (1785). Это значило, что в стране существенно возрос процент горожан, а кроме того за счет казенного строительства и размножения провинциального чиновничества понемногу стала меняться глубинная Россия, до которой раньше почти не доходили столичные европейские веяния.

Но это не вызвало настоящего оживления провинциальной жизни, потому что все движения по-прежнему контролировались сверху. Наоборот, центральный контроль стал еще жестче, для чего, собственно, и затевалась перетряска. Но с точки зрения «ордынского» устройства эти меры были совершенно логичны.

Из других существенных свершений нужно упомянуть секуляризацию церковных владений, которую провозгласил еще Петр III, а Екатерина отменила, боясь враждебного отношения духовенства к немке. Но мера была нужная, давно назревшая. За монастырями (а их в России насчитывалась почти тысяча) числились богатые земельные угодья и миллион с лишним крестьян. Государство забрало все это живое и неживое имущество себе, взамен выделив духовенству и монастырям казенное содержание. От этой акции доходы бюджета очень возросли, а священническое сословие превратилось в платных служителей престола, своего рода чиновников, что для самодержавия тоже было выгодно.

Отказавшись от намерения наделить подданных свободами и правами, вместо этого Екатерина время от времени одаривала его царскими милостями – она пришла к выводу, что при самодержавии такая форма благодетельствования более уместна. Эти высочайшие подарки, как и административная реформа, начинаются с 1775 года. После пугачевщины нужно было показать народу, что помещики, может быть, и плохие, но государыня-то хорошая.

Первая подобная акция формально была приурочена к победоносному окончанию тяжелой турецкой войны. Всемилостивейшим манифестом императрица «по склонной всегда к благодетельству воле нашей» объявляла амнистию участникам восстания и беглым крестьянам, отменяла все дополнительные налоги военного времени, а также упраздняла множество мелких поборов, существовавших с давних времен: на цирюльни, харчевни, салотопни, кузни и прочие ремесленные промыслы. Дохода в казну от них все равно было мало, а раздражения много. Этот указ иногда называют манифестом о свободе предпринимательства, поскольку всякий подданный мог теперь заниматься «рукоделиями» без специального разрешения.

Купечество отныне возводилось в отдельное сословие с особыми привилегиями и правами, но носить это звание могли лишь торговцы, кто имел более 500 рублей капитала. Их освобождали от подушной подати, заменяя ее легким налогом (1 % с годового оборота), а вскоре избавили и от рекрутской службы – при условии выплаты взноса в 360 рублей.

В 1779 году, помня о том, как охотно примкнули к восстанию бесправные заводские крестьяне, Екатерина повысила им плату за труд и несколько ограничила произвол заводовладельцев.

Таким образом, самыми полезными из екатерининских реформ были: во-первых, толчок к росту городов; во-вторых, развитие купечества, торговли и ремесел (из-за общей несвободы малозначительное); в-третьих, упорядочение местной администрации. Итог довольно скромный, притом последняя мера дала и некоторые побочные эффекты.

Она затормозила перемены в центральном правительстве, поскольку императрице стало казаться, что она отлично может управлять губернаторами сама, не делегируя властные полномочия никаким министрам. По формулировке С. Платонова, «центр тяжести всего управления был перенесен в области, и в центре оставалась лишь обязанность руководства и общего наблюдения». Правительственный аппарат при Екатерине был почти расформирован. Из коллегий значение сохранили только три: военная, адмиралтейская и иностранная. В последние, мрачные годы царствования, по мере того как Екатерина старела и сдавала, а бездарный фаворит Зубов делался всё могущественней, слабость высшего звена власти стала для страны серьезной проблемой.

Бюрократизация областного управления укрепила властную «вертикаль», но платой за это стала новая напасть, доселе в России неведомая. Многократно увеличившееся чиновничество легло тяжкой нагрузкой и на бюджет, и на бесправное население. В бюрократической, бумажной державе казенные функционеры стали ощущать себя истинными хозяевами страны. Пресловутый «чиновничий произвол», на который будут сетовать все последующие поколения россиян, зародился при Екатерине Великой.

Где произвол, там и коррупция. Желая искоренить застарелую болезнь взяточничества, императрица впервые в российской истории стала платить чиновникам достаточное жалование и обеспечивать их пенсией за выслугу лет (раньше считалось, что приказные прокормятся за счет подношений). Прекраснодушия в царице оставалось еще много. Она писала: «…Мы особливо ныне надеемся, что все наши верноподданные, чувствуя материнское наше определением достаточного им жалованья милосердие, не прикоснутся к толь мерзкому лакомству, прелестному только для одних подлых и ненасытным сребролюбием помраченных душ». Но коррупция, как известно, совершенно неистребима там, где над исполнительными органами нет контроля со стороны общества, и чиновники, охотно получая жалование, лихоимствовали всё так же и даже хуже. Скоро Н. Карамзин даст свою знаменитую лаконичную дефиницию общему состоянию российских дел: «Крадут».