Кн. Н.Л. Оболенскому пришлось практически с нуля формировать штат подчиненных ему чиновников. В самом начале войны обязанности гражданской администрации взвалили на себя дипломаты, состоявшие при Ставке. Однако эти чиновники совсем не были подготовлены к выполнению столь сложных и малоизвестных им функций. А министр внутренних дел Н.А. Маклаков отказывался командировать служащих своего ведомства к верховному главнокомандующему{1845}. Кроме того, гражданские дела «терялись» и в других управлениях Ставки. Поначалу состоявшему при Оболенском А.А. Лодыженскому приходилось собирать в отделах Штаба груду бумаг, остававшихся без всякого движения. Их приходилось разбирать четырем чиновникам, служившим в гражданской части. Причем двое из них занимались исключительно технической работой: подшивали дела и работали на пишущей машинке.
Круг подчиненных Оболенского был крайне ограничен, а сфера компетенции чрезвычайно обширна. Сам он говорил так: «Поле нашей деятельности распространяется на 33 губернии, объявленные на военном положении. Фронт наших армий простирается от Балтийского моря до Черного. К этому надо прибавить завоеванные Галицию и Буковину. Кроме того, еще Кавказ. Но там, на занятой турецкой территории действует Наместничество и нас кавказские дела коснутся мало». Н.Л. Оболенскому пришлось выстраивать систему управления на занятых неприятельских территориях, с чем, согласно воспоминаниям А.А. Лодыженского, даже Министерство внутренних дел не справлялось. Оно переадресовывало эти вопросы губернаторам западных окраин Империи. Те же, в свою очередь, отправляли в Галицию и Буковину худших чиновников своей администрации{1846}.
Сфера компетенции гражданской администрации при Ставке этим не ограничивалась. Ей надо было решать судьбу пленных. Их предполагалось отправлять на работы во внутренние губернии России взамен мобилизованных в армию русских крестьян. Кроме того, без согласования с Петроградом был решен вопрос о выселении из прифронтовой зоны во внутренние губернии России немцев-колонистов и евреев{1847}. Вскоре после своего утверждения в должности кн. Н.Л. Оболенский был назначен помощником Варшавского генерал-губернатора. В качестве руководителя военной администрации его фактически сменил А.А. Лодыженский. При Лодыженском количество чиновников, занимавшихся гражданскими делами, возросло до пяти, что, конечно, опять же не соответствовало масштабу решаемых им задач. При этом сам Лодыженский, по оценке М.К. Лемке, не был готов к столь ответственной работе. Это был «ничего не знающий юнец»{1848}.
Ставка решала многие вопросы, не ставя в известность Совет министров, практически игнорируя позицию правительства. Показателен случай, когда в марте 1915 г. министр финансов П.Л. Барк получил от H. H. Янушкевича телеграмму с указанием к 1 ноября 1916 г. перевести в США 400 млн. руб. золотом за заказанные шрапнели. Речь шла о трети всего золотого запаса России. Причем контракты были подписаны без всякой санкции со стороны правительства{1849}. По мнению министра земледелия А.В. Кривошеина, беспорядок в работе железнодорожного сообщения происходил от их двойной подчиненности министерству путей сообщения и Ставке. Причем военные в данном случае не могли эффективно управиться с возложенными на них функциями{1850}. С этим соглашался управлявший министерством внутренних дел кн. Н.Б. Щербатов. Он указывал на безответственность военных властей, которые не считались с общероссийскими интересами. При этом вел. кн. Николай Николаевич, будучи главнокомандующим, отказывался принимать в расчет интересы гражданского населения (в том числе и проживавшего в столице). На замечания министра путей сообщения он отвечал так: «Главное теперь снабжение армии, защищающей Россию; а если для этого в Петрограде будут мерзнуть, останутся без трамваев или даже без воды, то — что ж делать: придется им жить так или даже помирать»{1851}.
Впрочем, и военные не были довольны гражданской администрацией. Летом 1916 г. М.В. Алексеев поставил вопрос о передаче начальнику штаба Ставки практически диктаторских полномочий с подчинением ему и гражданских властей (включая и Совет министров). На заседании правительства 28 июня 1916 г. под председательством императора амбициозный проект Алексеева, естественно, был категорически отвергнут{1852}.
И все же проблема большей эффективности деятельности администрации оставалась актуальной. В этой связи была сделана ставка на расширение сферы компетенции не начальника штаба, а премьер-министра. 28 июня 1916 г. председатель Совета министров Б.В. Штюрмер был освобожден от обязанности докладывать императору о текущих вопросах хозяйственного управления страной. В публицистике того времени это получило название «диктатура Штюрмера», которое, однако, ни в коей мере не отражало зыбкости положения правительства в системе управления Российской империи. Сам Штюрмер определял «диктатуру» как свое право вмешиваться в деятельность ведомств, которым едва удавалось координировать решения друг друга{1853}. Тем не менее наличие «диктатора» не могло упразднить повсеместное «двоевластие», которое давало о себе знать и в столице. Петроград, бывший в районе театра военных действий, подчинялся командующему 6-й армией. Вместе с тем и министры не собирались устраняться от управления городом{1854}.
В годы войны процедура принятия решений существенно осложнялась из-за постепенного расширения полномочий Особых совещаний: прежде всего, Особого совещания по обороне под председательством военного министра. Компетенция этого учреждения во многом пересекалась с кругом ведения Совета министров. А.В. Кривошеий в этой связи говорил о фактической самоликвидации правительства. По его мнению, и земский и городской союзы (ВЗС и ВСГ) не без успеха вмешивались в дела высшего государственного управления, и в итоге кн. Г.Е. Львов делался фактическим премьер-министром{1855}.
С особыми проблемами сталкивалось и каждое отдельное ведомство. Так, военное министерство, поставленное в принципиально новые условия, было вынуждено мириться с тем, что организация управления досталась ему даже не с довоенных, а с приснопамятных времен. Значительными полномочиями в сфере обороны был наделен Военный совет. Он должен был всячески содействовать военному министру, обсуждая вопросы законодательные и хозяйственные. Однако, по мнению А.А. Поливанова, Совет с этой функцией не справлялся, прежде всего по причине некомпетентности его членов. В итоге его полномочия фактически отошли Особому совещанию по обороне{1856}.
Были проблемы межведомственного взаимодействия, которые разрешить не удавалось. Как это было и до войны, министерства часто выходили за пределы своей компетенции, принимали решения по тем вопросам, за которые не отвечали. Так, министр иностранных дел С.Д. Сазонов договорился с послами Великобритании и Франции о поставке российского зерна союзникам по Антанте и не поставил об этом в известность министра земледелия А.Н. Наумова. Внешнеполитическое ведомство, не согласовывая свои решения с прочими министерствами, вело переговоры о доставке шведской стали в Румынию, о снабжении последней шинами для автомобилей и лошадьми. Министр внутренних дел А.Н. Хвостов неоднократно пытался вмешаться в решение продовольственного вопроса{1857}.
