Верховная власть все делала для того, чтобы Государственный совет вернулся к предписанной ему роли охранителя закона и порядка. В начале ноября 1916 г. товарища председателя Государственного совета И.Я. Голубева вызвали в Царское Село, где императрица отчитала его за характер прений в верхней палате. К декабрю 1916 г. был намечен новый председатель верхней палаты — бывший министр юстиции, человек крайне правых убеждений И.Г. Щегловитов. Как раз тогда в беседе с А.Д. Протопоповым он вполне обоснованно жаловался на «полевение» верхней палаты. По оценке Щегловитова, чтобы в Государственном совете вновь установилась гегемония правых, необходимо было назначить к присутствию 15 благонадежных лиц{1924}. В январе 1917 г. император, вняв совету нового председателя, сменил 17 назначенных к присутствию членов Государственного совета, что смутило даже членов правой группы. В итоге расклад сил в верхней палате действительно существенно изменился. По сведениям Ю.А. Икскуля фон Гильдебандта, «в Государственном совете образовалось крепкое “зубровое большинство”, с храброй бестактностью идущее на конфликт с Государственной думой»{1925}.
* * *
Представительные учреждения в России в 1906–1917 гг. обладали довольно ограниченным инструментарием давления на исполнительную власть. Однако его было достаточно для того, чтобы заставить правительство считаться с собой. Благодаря этому Дума и Государственный совет стали центром притяжения различных общественных сил, которые получили возможность оказывать влияние на принятие законов. Очевидно, эффективное взаимодействие правительства и депутатского корпуса должно было стать результатом диалога бюрократии и сравнительно широких кругов цензовой общественности. В этом случае представительные учреждения были бы важным стабилизирующим фактором во внутренней политике Российской империи. Имела же место обратная ситуация, когда Дума и Государственный совет, консолидируя общественные круги, оказывали давление на правительство, но не встречая с его стороны обратной реакции, соответствующей вызову, стали фактором дестабилизации.
Война застала политическую систему Российской империи в процессе «сборки», во многом стихийной и неупорядоченной. Нарождавшаяся модель выработки решений государственной важности пока не знала ясного распределения ролей. Многие ее элементы противоречили друг другу.
Война потребовала ее скоротечной перестройки, что окончательно запутало положение. Его ухудшало любое решение. Император, передавая верховное командование вел. кн. Николаю Николаевичу, вполне оправданно чувствовал умаление собственной самодержавной власти. Вместе с тем через год, взяв на себя эти обязанности, он фактически устранился от оперативного управления страной, невольно передавая его в руки «посредников». Поэтому Совет министров в эти годы перестал даже казаться объединенным правительством. Министры, как и губернаторы, не знали четких границ сферы своей компетенции, в которую регулярно вторгалось военное командование.
Это затрудняло диалог между законодательной и исполнительной властью. Государственная дума, в которой, наконец, сформировалось большинство, не знала, с кем вести переговоры: в сложившихся обстоятельствах от руководителей ведомств далеко не все зависело. А за депутатами стояли земские собрания и городские думы, чувствовавшие собственную значительную силу и призывавшие к все большей решимости. Клубок противоречий все более напоминал «гордиев узел», который едва ли удалось бы распутать.
Глава 2.
ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО: СОТРУДНИЧЕСТВО И КОНФРОНТАЦИЯ
(К.А. Соловьев)
1. Исполнительная власть и представительные учреждения: взаимодействие и противостояние
И до начала войны члены правительства, согласно или вопреки своему желанию, тесно взаимодействовали с представительными учреждениями. Правда, преимущественно речь шла о сотрудничестве не столько институтов, сколько отдельных лиц: не Совета министров и Государственной думы, а премьера, министров, их заместителей с депутатским корпусом. В силу этого имевшийся в том числе и позитивный опыт взаимодействия не выливался в определенную систему отношений. Слишком много зависело от частных предпочтений, индивидуальных взглядов. Иными словами, к 1914 г. в этой сфере еще не сформировалось прецедентное право, способное компенсировать «лакуны» в законодательстве. Среди большинства министров не было возражений относительно того, что сотрудничество с Думой жизненно необходимо, однако формы взаимодействия очевидны не были.
Казалось бы, «священное единение» 26 июля 1914 г. должно было внушить правительству уверенность в перспективе сотрудничества депутатов (в том числе оппозиционных фракций) и Совета министров. Однако практика свидетельствовала об обратном, ставя под сомнение искренность сторон даже вскоре после «исторического заседания» нижней палаты. В конце августа 1914 г. думская оппозиция на частных совещаниях предрекала «неизбежность народного “прогрессивного” или даже революционного движения вслед за окончанием войны», которая, казалось, продлится недолго. Причем, согласно прогнозам, это случилось бы вне зависимости от исхода военных действий. Правительство могло избежать будущих потрясений, лишь тесно сотрудничая с Государственной думой, идя навстречу ее требованиям. Пока же депутаты не спешили вступать в конфронтацию с исполнительной властью, понимая, что любое выступление «может быть окрашено правительством в антипатриотический цвет»{1926}.
Действительно, в Совете министров относились с подозрением к народным избранникам. По сведениям весьма информированного экономиста, общественного деятеля (а также зятя председателя бюджетной комиссии Думы М.М. Алексеенко) П.П. Мигулина, и в сентябре 1914 г. правительство предпочитало не созывать нижнюю палату, как раз опасаясь доминирования оппозиции в Таврическом дворце. Следовательно, ему приходилось все чаще прибегать к 87-й статье Основных государственных законов, т. е. чрезвычайноуказному праву. И все же оттягивать созыв Думы до окончания войны не представлялось возможным, хотя бы потому что бюджет нельзя было принять по 87-й статье. При этом было очевидным, что если собирать депутатов, то надо ставить перед ними серьезные задачи. В противном случае их деятельность могла приобрести деструктивный характер. В этой связи в декабре 1914 г. министр земледелия А.В. Кривошеин склонялся к мысли о внесении в нижнюю палату законопроекта о введении в России подоходного налога. Мигулин же предлагал ему провести через Думу военные расходы, даже вопреки действовавшим правовым нормам{1927}.
И все же повестка будущей сессии не была предрешена, и в том числе по этой причине министры опасались созыва депутатов. «Боятся запросов, обструкции со стороны социал-демократов (ареста) и т. д. С другой стороны, хочется провести бюджет и одобрение налогов, проведенных по 87 ст.», — писал Мигулин Алексеенко 12 декабря 1914 г.{1928} Этот страх свидетельствовал в пользу Думы: с ней считались и в ней нуждались.
Еще до открытия сессии, 26 января 1915 г., прошло частное совещание комиссии по военным и морским делам. На нем присутствовали и многие министры, которые в большинстве своем были готовы к сотрудничеству с депутатами. Согласно воспоминаниям П.Н. Милюкова, исключение составили руководитель военного ведомства В.А. Сухомлинов и министр внутренних дел Н.А. Маклаков. Выступление последнего своей грубостью и резкостью поразило даже членов правительства. И.Л. Горемыкин получил записку от председателя Думы М.В. Родзянко с просьбой хоть как-нибудь смягчить всеобщее «отвратительное впечатление». Премьер согласился с этим и произнес в конце несколько примирительных слов{1929}.
