Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНСТИТУТЫ (К.А. Соловьев)
1. Верховная власть
Согласно Основным государственным законам, утвержденным 23 апреля 1906 г., монарх в России оставался самодержцем. Некоторые видели в этом лишь «букву» закона, продолжение традиции, восходившей еще к XV столетию, когда Московское княжество, заявляя о самодержавии государя, фактически декларировало свой внешнеполитический суверенитет. Согласно этой точке зрения, самодержец — отнюдь не обязательно абсолютный монарх. Он мог быть ограничен конституцией. Статья 86 «новых» Основных законов, казалось бы, снимала всякие сомнения на сей счет: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора»{1749}. Таким образом, нельзя было законодательствовать без учета мнения представительных учреждений. Однако эта статья далеко не исчерпывающим образом описывала юридическую ситуацию. Российской правовой системе было свойственно сложное «геологическое» строение, когда «новые породы» наслаивались на старые, отнюдь не упраздняя их. Соответственно, и после издания Основных законов механизм законотворчества во многом оставался весьма архаичным, продолжая традиции дореформенных времен.
В рамках новой политической системы вставали старые, пока не разрешенные вопросы. Один из них волновал юристов еще до 1906 г.: понятия «указ» и «закон» не были разведены в российском законодательстве{1750}. Следовательно, не было ясно, какие акты должны были утверждаться представительными учреждениями, а какие нет. Политическая практика однозначного ответа не давала. Показательно, что в Продолжениях Свода законов, издаваемых уже после 1906 г., публиковались не только правовые нормы, утвержденные в общем законодательном порядке, но и Высочайшие повеления, решения Военного совета, Адмиралтейств-совета, постановления Совета министров. Собственно законы составляли незначительную часть корпуса публикуемых текстов{1751}. Иными словами, вопросы решались с участием представительных учреждений или без всякой их санкции, прежде всего в зависимости от сложившегося обычая{1752}.
Ситуация в России осложнялась еще и тем, что эти обычаи формировались в условиях авторитарного режима: до 1906 г. любой вопрос мог быть разрешен в порядке управления и не требовал издания особого закона{1753}. Складывавшаяся тогда традиция и в дальнейшем определяла сферу компетенции императора. Он и после 1906 г. сохранял верховную власть управления — правом создавать и упразднять министерства и прочие высшие административные учреждения, назначать и увольнять министров, в том числе и главу кабинета{1754}. Исключительно в его ведении оставались международные отношения: от его имени заключались договоры, объявлялись война и мир. Император оставался «державным вождем армии и флота», принимал решения относительно дислокации войск, строевых, административных и хозяйственных вопросов ведения военного дела. Он же своей волей объявлял ту или иную местность империи на военном или чрезвычайном положении{1755}.
Царь ревниво относился к своим прерогативам в сфере обороноспособности страны. Показателен случай, когда в апреле 1909 г. он отказался утверждать законопроект о штатах Морского генерального штаба, внесенный в Думу правительством и одобренный представительными учреждениями. Это поставило Совет министров в двусмысленное положение: он невольно оказывался в оппозиции к верховной власти{1756}. Проблема объяснялась 96-й статьей Основных законов, порождавшей многочисленные споры среди юристов. Именно она сохранила за императором ничем не ограниченное право принимать решения по строевой, технической и хозяйственной частям военных сил России{1757}. Эта норма создавала неразрешимые коллизии, так как представительные учреждения неизбежно вмешивались в военные дела, размер финансирования которых им приходилось определять. В итоге в каждой конкретной ситуации надо было решать, относится ли та или иная мера, проходившая по военному и морскому ведомствам, к исключительной прерогативе верховной власти{1758}.
Многие значимые решения по военному и морскому ведомству принимались именно по инициативе императора. Так, он настаивал на увеличении финансирования прежде всего Морского министерства. Причем противники новых кредитов оказались отнюдь не из числа оппозиции. Весной 1909 г. против этого выступили адмиралы, члены Государственного совета А.А. Бирилев, Ф.В. Дубасов, H. M. Чихачев. Более того, схожую позицию занимали и многие министры: министр финансов В.Н. Коковцов, министр торговли и промышленности С.И. Тимашев, государственный контролер П.А. Харитонов{1759}. Сам Столыпин убеждал императора пойти навстречу требованиям депутатов, которые в среде морских офицеров признавались вполне оправданными{1760}. По сведениям А.А. Поливанова, на заседании Государственного совета 24 мая 1909 г. министры в соответствии с указаниями П.А. Столыпина голосовали против кредитов на судостроение{1761}.
И все же и министрам, и депутатам пришлось в этом вопросе пойти на уступки. В 1910 г. во время обсуждения в Думе «Малой морской программы» лидеры фракций П.Н. Балашев, А.И. Гучков, В.В. Шульгин и др. были вызваны к П.А. Столыпину, который ознакомил их с настроениями в ближайшем императорском окружении. Согласно воспоминаниям В.В. Шульгина, депутатам было заявлено, что верховная власть готова даже пойти на роспуск Думы, если последняя откажется поддержать планы по перевооружению флота. При этом сам П.А. Столыпин признавался, что он критически относился к проектам Морского министерства и считал своим большим успехом сокращение суммы будущих расходов с 3 до 1,5 млрд. руб. «Я, — говорил Столыпин, всецело стою на стороне так называемого флота малых крейсеров и в особенности подводных лодок. Но и сделать ничего не могу. Думу распустят, а я уйду в отставку. Вот почему я должен держаться этого компромисса и прошу вас хорошенько об этом поразмыслить»{1762}.[145] В итоге было принято решение вносить в смету необходимые суммы в качестве условных кредитов. В этом случае Дума не брала бы на себя какие-либо дополнительные обязательства и в будущем сохраняла бы свободу маневра.
Когда в 1912 г. вновь встал вопрос об утверждении кредитов на судостроение, в Морском министерстве были настроены крайне решительно. Министр И.К. Григорович полагал, что, если нижняя палата в очередной раз откажет его ведомству в необходимом финансировании, оно должно пройти решением императора, т. е. чрезвычайно-указным путем по 87-й статье Основных законов. Один из сотрудников министра А.Е. Конкевич писал 21 мая 1912 г.: «Пусть Кабинет просит государя, руководствуясь 87 статьей, повелеть дать 502 млн. [руб.]. В нашей истории бывали примеры подобного рода. И затем, получив такой всеподданнейший доклад и ходатайство Кабинета, объявить его и распустить немедленно Государственную думу как не вполне осведомленную, не озабоченною безопасностью страны и т. д.»{1763}
