Наконец, сфера компетенции высшего правительственного учреждения не была вполне выяснена. Законодательство неоднозначно решало вопрос о соотношении функций Совета министров и прерогатив верховной власти. Согласно формуле члена Государственного совета С.Ф. Платонова, «до конституции министры правили страной через царя. А после введения конституции царь правит страной через министров»{1830}. Иными словами, и до реформы государственного строя 1905–1906 гг., и после нее неформальные механизмы принятия решений имели большее значение, нежели официально установленные процедуры{1831}.
Право всеподданнейшего доклада имел как председатель Совета министров, так и руководители ведомств. Это ставило главу правительства в зависимость от его членов. Премьеру приходилось учитывать, что каждый министр выстраивал собственную линию поведения во время всеподданнейших докладов — в интересах своих и ведомства. В итоге между министром и государем складывались особые, порой неформальные отношения, на которые премьер был не в силах повлиять. При этом многие руководители ведомств назначались без учета мнения (а иногда даже вопреки) премьера. Горемыкину приходилось «терпеть» Н.А. Маклакова в должности министра внутренних дел{1832}. А.Н. Хвостов и Be. H. Шаховской стали министрами, несмотря на возражения все того же Горемыкина{1833}. Б.В. Штюрмер настаивал на увольнении министра земледелия А.Н. Наумова и министра народного просвещения П.Н. Игнатьева, но император ему в этом отказал со словами: «Прошу в область моих распоряжений не вмешиваться»{1834}. Новый премьер А.Ф. Трепов безуспешно добивался отставки А.Д. Протопопова и кн. Bс. H. Шаховского{1835}.
При этом император был вправе вмешиваться в каждодневную работу правительства. В ряде случаев он считал даже возможным подменять его. Так, в сентябре 1915 г. Николай II командировал чинов свиты для ревизии положения оборонных заводов Петрограда{1836}.
И все же было бы неверным отождествлять правительство с императором, считая министров послушными исполнителями его решений. Указ 19 октября 1905 г., учреждавший Совет министров, провозглашал создание высшей правительственной коллегии, обладавшей коллективной волей и отстаивавшей консолидированную позицию даже перед лицом царя. Так, Совет министров объединял и направлял деятельность всех ведомств, руководители которых не могли без согласования с правительством проводить меры, имевшие «общее значение». Все законопроекты, вносившиеся министрами в Думу и Государственный совет, должны были предварительно обсуждаться в этой правительственной коллегии. Через Совет министров следовало проводить министерские доклады императору, касавшиеся интересов сразу нескольких ведомств. Более того, премьер мог присутствовать на таком всеподданнейшем докладе{1837}. Правда, это положение вызывало у правоведов серьезное сомнение в возможности его реализации, так как практически любой ведомственный вопрос имел «общее значение».
Правительство с трудом справлялось с возложенными на него обязанностями. Через Совет министров проходили многочисленные вопросы технического порядка. Как раз для рассмотрения этих проблем был создан так называемый «Малый совет», состоявший из товарищей руководителей ведомств. Однако в период мировой войны он собирался сравнительно редко. В итоге основное бремя работы ложилось на министров, и высшая правительственная коллегия Российской империи была вынуждена собираться чаще, чем прежде{1838}.
При этом важнейшие политические вопросы традиционно рассматривались в Совете министров «без канцелярии». Соответственно, журнал заседания не составлялся, и большая ответственность возлагалась на премьер-министра, который докладывал императору вопрос, разрешенный, по сути, в ходе частной беседы{1839}. В 1916 г., т. е. в период премьерства Б.В. Штюрмера, неформальная, в сущности важнейшая часть заседания Совета министров практически сошла на нет. H. H. Покровский впоследствии говорил, что высшая правительственная коллегия все более напоминала ему прежний Комитет министров, который «пропускал» малозначимые законопроекты, утверждал кредиты, а политические вопросы не обсуждал{1840}. Характерно, что и Горемыкин, и Штюрмер были «бесстрастными» председателями, которые вели себя крайне пассивно на заседаниях Совета министров и в ход обсуждения тех или иных (преимущественно технических) вопросов вмешивались редко{1841}.
Неспособность правительства оперативно решать значимые вопросы побуждала создавать иные коллегии высших чиновников, фактически дублировавшие Совет министров. Так, 19 декабря 1915 г. по инициативе министра земледелия А.Н. Наумова был создан «Совет пяти министров». Он включал военного министра, министра внутренних дел, земледелия, путей сообщения, торговли и промышленности. Это были те должностные лица, которые отвечали за проблему снабжения гражданского населения и армии топливом и продовольствием. Изначально на этих совещаниях председательствовал А.Ф. Трепов, впоследствии — Б.В. Штюрмер. Деятельность «Совета» продолжалась сравнительно недолго. Он был закрыт 24 мая 1916 г. под давлением Государственной думы и лично М.В. Родзянко, который усматривал в этом учреждении признак надвигавшейся диктатуры{1842}.
С формальной точки зрения, с началом войны полномочия Совета министров как будто бы только расширились. 24 июля 1914 г. он получил право принимать многие решения без санкции императора (в т. ч. самостоятельно утверждать некоторые всеподданнейшие доклады). Только особо важные журналы Совета министров подлежали непосредственному утверждению царя. И все же в период войны проблемы, связанные с функционированием «объединенного правительства», стали лишь острее. В силу своих личных качеств все председатели Совета министров в 1914–1917 гг. не обладали должным авторитетом, чтобы консолидировать деятельность ведомств. Министры ориентировались не на позицию премьера, а, прежде всего, императора и его ближайшего окружения. Соответственно, Совет министров оказался неспособным стать более или менее самостоятельным политическим центром, что, в том числе, и обеспечивало господство неформальных объединений, имевших возможность оказывать существенное влияние на решения верховной власти.
Также не были отчетливо размежеваны сферы компетенции Совета министров и Ставки, что обуславливало столкновение интересов этих учреждений. Военному командованию была подчинена гражданская администрация в зоне театра военных действий. При этом данные территории не были изъяты из сферы ведения гражданских властей. Министры узнавали о распоряжениях военной администрации post factum и не имели возможности предпринять соответствующие шаги, чтобы действия Ставки не входили в противоречие с общегосударственными мерами{1843}. Территория же, подотчетная военному командованию, была весьма обширна и включала в себя даже столицу. В этой связи рассматривался вопрос о назначении особого лица, который был бы посредником между Ставкой и правительством. В качестве кандидатов на эту должность рассматривались гр. П.Н. Игнатьев и кн. Б.А. Васильчиков, а также бывший министр внутренних дел П.Н. Дурново. Верховный главнокомандующий вел. кн. Николай Николаевич считал, что предполагаемый посредник должен быть непосредственно подчинен военному командованию, и ему казалось крайне желательным, чтобы он был назначен из чинов канцелярии Совета министров или Государственной канцелярии. В итоге в сентябре 1914 г. им стал помощник статс-секретаря Государственного совета кн. Н.Л. Оболенский, который возглавил канцелярию по гражданской части при верховном главнокомандующем. Однако, будучи полностью подотчетным вел. кн. Николаю Николаевичу, он, естественно, не справлялся с обязанностями посредника, что отчасти обессмысливало само это назначение{1844}.
