Своеобразие положения правительства обусловливалось также и тем, что Государственная дума в военные годы не могла регулярно собираться. В итоге исполнительная власть была вынуждена все чаще прибегать к чрезвычайноуказному праву, фактически подменяя собой законодательное представительство. В июле-декабре 1914 г. в рамках этого права было принято 108 постановлений, в 1915 г. — 278, в 1916 г. — 254 и только в январе-феврале 1917 г. — 16 (как отмечалось выше, за все время существования III Думы было издано только 6 постановлений в соответствии с 87-й ст. Основных законов). Между тем эти меры касались важнейших проблем жизни страны (повышения налогов, увеличения воинской повинности, установления военной цензуры и др.){1858}. Иными словами, сфера компетенции Совета министров неуклонно расширялась, а возможностей повлиять на положение в стране стало меньше.
Правительство, поставленное в столь затруднительное положение, не было однородным. Многие министры (А.В. Кривошеий, С.Д. Сазонов, П.А. Харитонов и др.) находились в тесной связи с представителями общественности, поддерживали контакты с оппозицией, иногда согласовывали с ней свои действия. У них постепенно складывалось убеждение, что состав кабинета должен соответствовать настроениям, господствовавшим в общественных кругах и в Государственной думе в частности. Эта точка зрения не находила поддержки у ряда их коллег, в том числе и у председателя Совета министров И.Л. Горемыкина. Руководители ведомств, сторонники компромисса с представителями оппозиции, настаивали на удалении своих оппонентов из правительства. В мае 1915 г. А.В. Кривошеий разработал несколько вариантов состава кабинета, который должен был включать и представителей общественности. Согласно одному из этих вариантов, Совет министров должен был возглавить П.А. Харитонов, согласно двум другим — сам А.В. Кривошеий{1859}.
В июне 1915 г. по инициативе С.Д. Сазонова П.Л. Барк, А.В. Кривошеий, С.В. Рухлов, П.А. Харитонов поставили вопрос о немедленном созыве Думы и изменении состава правительства. Они передали свое прошение И.Л. Горемыкину, который, в свою очередь, должен был представить его императору. Причем сам Горемыкин в личном разговоре с царем поддержал инициативу своих коллег. В итоге были уволены военный министр В.А. Сухомлинов, министр юстиции И.Г. Щегловитов, министр внутренних дел Н.А. Маклаков и обер-прокурор Св. Синода В.К. Саблер[149].
На импровизированном заседании Совета министров в Ставке 13 июня 1915 г. обсуждались кандидатуры будущих министров. В качестве альтернативы И.Г. Щегловитову в должности министра юстиции рассматривались А.А. Хвостов и сенатор П.Н. Милютин. Причем за первого выступал сам И.Л. Горемыкин, что существенно повышало его шансы. Замену оберпрокурору Синода Саблеру видели в А.Д. Самарине. Сразу же после этого совещания Горемыкин был принят императором, который одобрил кандидатуры и Самарина, и Хвостова{1860}. При этом инициаторы этих кадровых перемещений ожидали и скорой отставки самого премьера И.Л. Горемыкина, полагая, что лучшим кандидатом на этот пост должен был стать популярный в Думе и влиятельный в правительстве А.В. Кривошеий. Многие министры склонялись к мысли о необходимости компромисса с формировавшимся думским большинством — Прогрессивным блоком. Принципиальным же противником этого оставался как раз Горемыкин.
На заседании Совета министров 6 августа 1915 г. руководители ведомств практически единогласно высказались против принятия императором на себя верховного командования армией. Было решено поручить военному министру А.А. Поливанову сообщить данную точку зрения Николаю II. Однако доклад Поливанова не возымел действия. 11 августа информация о взглядах министров по этому вопросу была доложена императору министром иностранных дел С.Д. Сазоновым. 12 августа А.В. Кривошеий, Н.Б. Щербатов и П.А. Харитонов поставили перед военным министром А.А. Поливановым вопрос о необходимости возглавить правительство, обещая ему всяческое содействие в деле управления страной{1861}. К этому моменту Кривошеий отчаялся найти компромисс в правительстве и, по словам гр. А.Н. Игнатьева (брата министра народного просвещения П.Н. Игнатьева), «отшатнулся» от Горемыкина{1862}. На заседании Совета министров 20 августа все его члены, за исключением премьер-министра, просили императора отложить отъезд в Ставку. Однако Николай II эту просьбу отверг. И 21 августа практически все министры (Кривошеий, Харитонов, Барк, Сазонов, Щербатов, Самарин, Игнатьев, Шаховской) подписали письмо императору об опасности сложившегося положения в связи с принятием им на себя верховного командования, а также невозможности совместной работы с Горемыкиным. Большинство членов правительства фактически выражало свою солидарность с недавно образовавшимся Прогрессивным блоком и настаивало на необходимости исполнить его требования. По мнению С.Д. Сазонова, сформировавшееся объединение думского большинства способствовало господству консервативных настроений в нижней палате. Его распад привел бы к торжеству левого крыла Думы. Однако эта позиция была неприемлема для Горемыкина. Он считал, что правительство могло бы даже следовать программным положения блока, но оно не имело права связывать себя какими-либо формальными обязательствами. При этом премьер не возражал против возможных переговоров с представителями думского большинства{1863}.
28 августа в Совете министров была составлена мемория, в соответствии с которой состав правительства должен был быть изменен согласно программным целям, стоявшим перед правительством. По сведениям П.Н. Милюкова, как раз тогда И.Л. Горемыкин ездил в Ставку с предложением об отставке Щербатова, Кривошеина, Харитонова, Игнатьева и назначении министром внутренних дел С.Е. Крыжановского{1864}. 16 сентября кабинет в полном составе собрался в Ставке. Председательствовал Николай II. Он говорил глухим голосом, с явным оттенком неудовольствия: «22-го [августа] мы расстались в Зимнем дворце. Накануне вечером я совершенно точно выразил мою волю об отъезде для принятия верховного командования и после этого получил письмо, подписанное многими из вас с просьбой о том, чтобы я не ехал. Высказываю неодобрение за письмо, удивившее и огорчившее меня. Не сбылось мнение, в нем выраженное: вся истинная Россия со мной, а что говорят в Петрограде и в Москве — мне все равно… Я имею полное доверие к председателю Совета министров и надеюсь, что он долго останется председателем и что все будут следовать его руководству…» Поддержанный царем Горемыкин предоставил прочим министрам высказаться. Среди них был А.В. Кривошеий, который доказывал пользу сотрудничества с Думой. Примерно о том же говорили П.А. Харитонов, Н.Б. Щербатов, С.Д. Сазонов. А.Д. Самарин призывал прислушаться к мнению общественных организаций. Все высказывания министров, порой весьма эмоциональные, сопровождались язвительными комментариями Горемыкина. Заседание закончил сам император. «Я вас выслушал, и когда приеду в Царское Село, то там, — делая жест, как бы разрубая что-то, — решу»{1865}. В конце сентября 1915 г. последовали решения: были уволены А.Д. Самарин и Н.Б. Щербатов, а в октябре — и сам А.В. Кривошеин.
Бывший в тот момент помощником управляющего делами Совета министров А.Н. Яхонтов вспоминал: «Совет в августе 1915 г. умно, не без ловкости и с глубоким сознанием сущности переживаемых событий справлялся с безмерно трудной задачей лавирования на трясине, по которой бушевали опасность гибели в окончательном военном поражении и в революционной бездне»{1866}. Решая эту проблему, правительство оказывалось в еще более конфликтных отношениях с Государственной думой, быстро утрачивало остатки авторитета в общественных кругах, демонстрируя крайнюю неэффективность в вопросах управления.
