Проводя политику, направленную на быстрейшее заселение Южной Украины, царское правительство некоторое время мирилось с бегством крестьян непосредственно в эту местность. Власти фактически не предпринимали мер к их розыску и возвращению, что повлекло многочисленные жалобы и протесты землевладельцев центральных губерний России. Действуя в интересах всего господствующего класса, царское правительство сначала не препятствовало помещикам Юга принимать беглых для поселения в своих имениях.
Таким образом, в вопросе о беглых крестьянах из русских губерний царское правительство определенное время не занимало твердую позицию. С одной стороны, оно прибегало к энергичным мерам с целью пресечения побегов, жестоко карало пойманных беглецов, а с другой — не препятствовало тем, кому удалось бежать и осесть на южных землях, где они становились юридически свободными крестьянами. Больше того, беглые крестьяне, возвращавшиеся из-за границы, официально освобождались от крепостной зависимости, получали землю и различные льготы. Такая политика правительства не только не способствовала уменьшению побегов, а наоборот, объективно стимулировала их. Непоследовательностью характеризовалось отношение царского правительства и к крестьянам-беглецам с Правобережья. Сначала категорически запрещалось принимать их на поселение, однако со временем запрет был снят, а пограничным службам неоднократно давались указания не только свободно пропускать переселенцев, по и принимать меры к увеличению их притока.
Большие надежды правящие круги России возлагали на переселенцев-иностранцев, из числа которых предполагалось создать на Юге военно-земледельческие поселения и тем самым способствовать экономическому развитию и усилению военного потенциала края. Первая группа иммигрантов — преимущественно выходцев из турецких и австрийских владений — прибыла на Украину в конце 1751 г. Для поселения им отвели земли на правом берегу Днепра и в пределах Бахмутской провинции. Особенно много переселенцев из турецких владений на Балканах прибыло во время русско-турецких войн 1768–1774 и 1787–1791 гг. На южные земли переселялись также выходцы из Пруссии. Среди колонистов преобладали молдаване, сербы, валахи, болгары и греки. С целью поощрения иммиграции царское правительство в 1763 и 1785 гг. издало манифесты, в которых переселенцам из-за границы обещало земли и крупные льготы. Однако в целом на протяжении второй половины XVIII в. в Россию, в частности на ее южные земли, переселилось сравнительно немного иммигрантов, значительно меньше, чем предполагалось.
Правящие круги России хорошо понимали, что интенсивный приток переселенцев возможен лишь при условии существенного улучшения их положения. Уже царским указом 1741 г. беглым крестьянам, возвращавшимся с Правобережья и селившимся на отведенной территории, гарантировалась личная свобода, выделялась земля для устройства хозяйства, на три года они освобождались от повинностей. Получали землю и раскольники, которым предоставлялась свобода вероисповедания. Они также освобождались от рекрутской повинности. Землю и существенные льготы получали казаки и посполитые — выходцы с Левобережья. Иммигрантам выделялись значительно большие участки земли и, кроме того, оказывалась помощь хлебом, деньгами, строительным лесом; они пользовались также более широкими льготами.
Заселение Южной Украины происходило неравномерно. На ход его отрицательно влияли эпидемии и эпизоотии, войны и неурожаи, однако в целом этот процесс происходил все более интенсивно.
Административно-территориальное деление. Численность и состав населения Южной Украины. Быстрое заселение и хозяйственное освоение края требовало организации четкого управления им. Это диктовалось также стратегическими интересами Русского государства — необходимостью создать условия для освобождения Северного Причерноморья и отвоевания выхода к Азовскому и Черному морям. Весь опыт предыдущих войн убеждал, что добиться осуществления поставленной цели невозможно без крепкого, хорошо подготовленного ближайшего тыла армии. Поскольку войны против Турции приходилось вести в почти безводных и неосвоенных степях, снабжение войск приобретало первостепенное значение. Отсутствие удобных естественных рубежей для обороны требовало возведения разветвленной сети приграничных укреплений и организации из местных жителей мобильных военных формирований для обеспечения пограничной службы. Именно из этих соображений прежде всего исходило царское правительство, вводя не гражданское, а военно-административное управление краем и создавая систему военно-земледельческих поселений.
В 1752 г. на правом берегу Днепра создается отдельная военно-административная единица под названием Новая Сербия, в пределах которой селились первые выходцы из-за границы. Новая Сербия занимала территорию между реками Днепром на востоке и Синюхой на западе, Тясмином и Великой Высью на севере и верховьями Ингула и Ингульца на юге площадью 1421 тыс. десятин. Военно-административным центром Новой Сербии стал город Новомиргород. В пределах Новой Сербии проживало 7534 души мужского пола (1761). Из переселенцев были сформированы два военно-поселенческих полка — гусарский (конный) и пандурский (пехотный).
Аналогичную организацию имела и Славяносербия, образованная в 1753 г. в пределах Бахмутской провинции. Административным центром ее стал Бахмут. Преобладающее большинство населения Славяносербии составляли украинцы и русские. Иностранцев, в основном сербов и молдаван, в 1763 г. насчитывалось всего 1100 человек. В пределах округа правительство создало четыре военно-поселенческих полка — два гусарских (Бахмутский и Луганский) и два пикинерных (Донецкий и Днепровский). Поскольку для полноштатного укомплектования полков иммигрантов не хватало, то они пополнялись в основном выходцами из местного украинского и русского населения.
К югу от Новой Сербии в 1753 г. царское правительство создало еще один военно-поселенческий округ — Новослободской казацкий полк, куда принудительно переселили большую часть украинского населения с территории, отведенной под Новую Сербию. В пределы полка вошли земли между Днепром и Южным Бугом, включая верховья Ингула и Ингульца с притоками. Центром его стала новосозданная (1754) крепость Св. Елисаветы. Во главе полка стоял полковник, но реальная власть сосредоточивалась в руках коменданта крепости. К 1764 г. население полка увеличилось до 23668 человек. На военной службе находилось около 6 тыс. казаков, в том числе 4100 подпомощников и 850 подсоседков.
Введенная в начале 50-х годов военно-административная организация края с подчинением отдельных территориальных образований центральным властям оказалась несовершенной. Поэтому в 1764 г. создается Новороссийская губерния с центром в Кременчуге. Эти изменения фактически явились составной частью политико-административных преобразований на Украине, проводимых царизмом с целью ликвидации остатков самоуправления и введения там общерусского административного устройства.
В состав Новороссийской губернии вошла территория ликвидированных Новой Сербии и Новослободского казацкого полка, Бахмутская провинция с землями бывшей Славяносербии. В пределы губернии была включена также Украинская линия с прилегающей местностью, часть Полтавского (13 сотен) и Миргородского (2 сотни) полков. В границах губернии оказалась и часть запорожских земель. Новороссийская губерния (площадью около 3 млн. десятин) состояла из трех провинций — Елисаветградской, Екатерининской и Бахмутской. В свою очередь территория провинций делилась на военно-поселенческие полки, округа государственных поселений и др. Земли, отведенные полкам, имели еще деления на округа, а последние — на роты. Гражданская и военная власть в Новороссийской губернии в отличие от внутренних губерний принадлежала военному губернатору. Подчиненный ему гражданский губернатор располагал ограниченными функциями.
После русско-турецкой войны и ликвидации Запорожской Сечи произошли новые изменения в административном устройстве края. Вместо одной губернии в 1775 г. было создано две — Новороссийскую и Азовскую. В пределы первой вошли Елисаветградская провинция и территория междуречья Днепра и Южного Буга, отошедшая к России по Кючук-Кайнарджийскому договору, и запорожские земли на запад от Днепра, остальные сотни Полтавского полка (включая Полтаву), местечки Потоки и Хмельник Миргородского полка. Площадь губернии, административным центром которой остался Кременчуг (позднее — Екатеринослав), достигала 7911,2 тыс. десятин. Азовская губерния включала Екатерининскую и Бахмутскую провинции, земли Северного и Восточного Приазовья, отвоеванные у Турции; Тор с уездом; Старые и Новые Водолаги, входившие до этого в состав Слободско-Украинской губернии. Формально в Азовскую губернию была включена и Область Войска Донского, но она продолжала сохранять автономное управление. Губерния, имевшая площадь 4788,8 тыс. десятин, состояла из двух провинций — Бахмутской и Азовской. Губернским городом стал Азов. В дальнейшем провинции были ликвидированы и введено деление на уезды. Новороссийская губерния имела 12, Азовская — 9 уездов.
