В начале января 1934 года Элизабет Брандейс Раушенбуш поделилась с секретарем Перкинсом своими соображениями по поводу этой линии рассуждений. По настоянию Перкинса воодушевленный Элиот включил функцию зачета налогов в часть законопроекта о социальном страховании по безработице. Штаты оказались бы перед выбором: разрабатывать свои собственные программы страхования от безработицы или наблюдать, как налоговые поступления уходят в Вашингтон для финансирования федеральной программы по безработице. Это устройство устраняло конституционный барьер, но ценой создания разрозненной системы, которая грозила помешать мобильности рабочей силы. В сорока восьми штатах будет действовать сорок восемь различных планов компенсации по безработице с минимальными национальными стандартами и с пособиями, которые не будут ни едиными, ни переносимыми.
Если механизм зачета налогов устранил конституционное препятствие для страхования по безработице, то проблема страхования по старости осталась. И это была огромная проблема. С этой частью законопроекта, вспоминал Перкинс более десяти лет спустя, «нам пришлось ещё труднее… Сейчас трудно в полной мере осознать те сомнения и путаницу, в которых мы планировали это великое новое предприятие в 1934 году. Проблемы конституционного права казались почти непреодолимыми». Особое чувство срочности омрачало эту часть обсуждений в CES. «Сейчас трудно осознать, насколько сильны были настроения в пользу плана Таунсенда и других экзотических схем», — писал позднее Перкинс. «Мы должны помнить, что это были дни схем „разделения богатства“». Страхование пожилых людей, заключил Перкинс, было «политически почти необходимым».[459]
Во время продолжительных встреч за обедом в офисе Перкинса, на которых Генри Уоллес, находившийся в то время на стадии вегетарианства, вежливо отказывался от предложенных сэндвичей, планировщики всю осень 1934 года обсуждали элементы законопроекта, касающиеся страхования по старости. В основном они боролись с жесткими условиями, которые президент выдвинул в своём специальном послании от 8 июня. Любая федеральная пенсионная система, по его словам, должна быть основана на принципах частного страхования. В частности, он сказал, что «средства, необходимые для обеспечения этого страхования, должны быть собраны за счет взносов, а не за счет увеличения общего налогообложения». К этой позиции Рузвельта привел его обычный фискальный консерватизм, а также остроумное предупреждение Витте о том, что без системы взносов «нас ждут бесплатные пенсии для всех и постоянное давление в пользу повышения пенсий, намного превышающее все, что когда-либо могли сделать ветераны». Оценивая «предрассудки нашего народа», Рузвельт явно намеревался создать свою систему социального обеспечения не как гражданское право, а как право собственности. Это был американский путь.
Требование уплаты взносов чрезвычайно усложнило задачу планировщиков. «Что вообще можно придумать, — спрашивал себя Элиот, — чтобы выполнить пожелание президента о программе накопительного страхования по старости, которая прошла бы судебную проверку?» Настойчивое требование президента о том, чтобы работники сами вносили взносы на свои индивидуальные пенсионные счета по старости через налог на фонд оплаты труда, казалось, предлагало открытое приглашение к судебной недействительности. «Не скажет ли суд, — беспокоился Элиот, — что закон, взимающий налог на фонд заработной платы и расходующий полученные средства на выплату пособий по старости, на самом деле является ничем иным, как федеральной страховой программой по предоставлению аннуитетов пожилым людям, и что Конституция не дает Конгрессу полномочий заниматься страховым бизнесом?»[460]
Это была не единственная проблема с предпочтительной схемой страхования по старости, предложенной президентом. Она также в значительной степени сводила на нет эффект перераспределения доходов, заложенный в законодательстве. Это означало, что практически в одиночку среди современных стран Соединенные Штаты будут предлагать своим работникам систему содержания по старости, финансируемую за счет регрессивного налога на самих работников. Более того, в краткосрочной перспективе создание резервного фонда социального обеспечения за счет изъятия денег путем налогообложения из доходов работников, которые в противном случае можно было бы потратить на, привело бы к резкой дефляции, что вряд ли можно было бы приветствовать в разгар депрессии.
Перкинс объяснил все эти возражения президенту. «Мы ничего не можем с этим поделать», — отрывисто ответил Рузвельт. Он объяснил свой основной принцип Перкинсу и трезвомыслящему Элиоту на встрече в августе 1934 года: «Он хотел максимально ограничить использование государственных средств, предпочитая „взносы“», — писал Элиот. «Никаких пособий, — подчеркнул Рузвельт, — не должно быть никаких пособий». «Никаких денег из казначейства», — заявил он в другой раз. Он как никто другой понимал несправедливость и экономическую несостоятельность накопительного налога на заработную плату, но в равной степени он понимал и те «законодательные привычки» и «предрассудки», о которых Перкинс напоминал CES. «Наверное, вы правы с точки зрения экономики, — объяснял Рузвельт другому критику несколько лет спустя, — но эти налоги никогда не были проблемой экономики. Это политика на всем её протяжении. Мы ввели эти взносы в фонд оплаты труда, чтобы дать плательщикам юридическое, моральное и политическое право получать свои пенсии и пособия по безработице. С такими налогами ни один чертов политик не сможет сломать мою программу социального обеспечения».[461]
Эти же «народные предрассудки» бросают тень на обсуждения в CES и в других отношениях. Каким должен быть размер пособия, выплачиваемого пенсионерам? «Самым простым способом, — пишет Перкинс, — было бы выплачивать всем одинаковую сумму» — способ, который также подразумевал бы некоторое перераспределение доходов. «Но, — добавляла она, — это противоречит типично американскому представлению о том, что человек, который много работает, становится высококвалифицированным специалистом и получает высокую зарплату, „заслуживает“ на пенсии больше, чем тот, кто не стал квалифицированным работником». Поэтому специалисты по планированию снова отказались от своего здравого смысла и остановились на более сложной системе выплаты пособий пропорционально предыдущему заработку — ещё одно заимствование из модели частного страхования, на которой настаивал Рузвельт. Оставалась последняя проблема, техническая сложность которой пересекалась с политическими соображениями, чтобы оказать длительное и досадное воздействие на программу социального обеспечения. У работников старше сорока пяти лет на тот момент было ограниченное количество лет для внесения платежей в систему — для самых ранних пенсионеров максимум три года, как оказалось, поскольку первые вычеты из заработной платы должны были начаться в 1937 году, а первые выплаты в конечном итоге были произведены в 1940 году. Поэтому специалисты по планированию рекомендовали предоставить этим первым бенефициарам пенсионные выплаты, которые значительно превысили бы стоимость их накопленных взносов, что имело значительный эффект перераспределения доходов, хотя и исключительно между поколениями. Согласно стандартным бухгалтерским процедурам, выплаты этому первому поколению получателей создавали накопленные обязательства в резервном фонде социального обеспечения, которые должны были быть покрыты за счет общих доходов в какой-то будущей дате — по некоторым оценкам, уже в 1965 году, и, несомненно, к 1980 году. Этот ожидаемый дефицит категорически противоречил руководящим принципам частного страхования, которые установил президент, включая его строгие требования к деньгам из казны.
Но альтернативы, объяснял Перкинс Рузвельту, заключались в том, чтобы взимать такие высокие первоначальные налоги, «которые были бы почти конфискационными», предоставлять этой группе «смехотворно маленькие пособия» или отложить начало выплат на много лет, возможно, на дюжину или более. Первая альтернатива не имела экономического смысла в условиях депрессии 1935 года. Рузвельт отверг два других варианта как политически неприемлемые. «Мы должны это сделать», — сказал он ей. «Конгресс не выдержит давления плана Таунсенда, если у нас не будет настоящей системы страхования по старости, и я не смогу противостоять стране».[462] Но он не хотел мириться и с накопленными обязательствами. «Ах, — воскликнул он, когда Перкинс представил проект предложения CES, — но это же та же самая старая дола под другим названием. Почти нечестно создавать накопленный дефицит для Конгресса Соединенных Штатов, который должен собраться в 1980 году. Мы не можем этого сделать. Мы не можем продать Соединенные Штаты в долг в 1980 году больше, чем в 1935 году».[463]
