Пока Рузвельт путешествовал по Багамским островам на яхте Винсента Астора «Нурмахал» в первые весенние недели 1935 года, первая часть его амбициозной законодательной программы на этот год — законопроект об ассигнованиях на чрезвычайную помощь — прошла через новый состав Конгресса. Он назвал его «Большим законопроектом», и не без оснований. Законопроект предусматривал самые крупные ассигнования на мирное время за всю историю США. Он санкционировал расходы, превышающие сумму всех федеральных доходов в 1934 году. Четыре миллиарда долларов новых средств, а также 880 миллионов долларов, перераспределенных из ранее разрешенных ассигнований, должны были пойти на облегчение труда и строительство общественных сооружений.

Слово «чрезвычайный» в названии законопроекта более чем вводит в заблуждение. Рузвельт и главные архитекторы законопроекта на самом деле считали, что они борются не с преходящими нарушениями на рынках труда, а с долгосрочным, возможно, постоянным дефицитом в способности частной экономики обеспечить занятость для всех, кто её ищет. Джон Мейнард Кейнс в своей работе, над которой он в то время работал, поставит эту страшную перспективу — то, что Кейнс назвал «равновесием при менее чем полной занятости», — в центр своего анализа.[434] За полдесятилетия до этого социологи, составившие книгу Герберта Гувера «Последние социальные тенденции», были обеспокоены тем, что долгосрочная «технологическая безработица» грозит навсегда поглотить огромные слои рабочей силы, особенно менее квалифицированных и пожилых людей. Некоторым наблюдателям не требовалось сложной теории, чтобы предположить, что глубокие структурные изменения в экономике приводят к тому, что то, что раньше было почти невообразимо, теперь кажется вполне возможным. Лорена Хикок ещё весной 1934 года говорила Гарри Хопкинсу, что «похоже, мы надолго, надолго завязли в этом деле помощи… Большинство из тех, кому за 45, вероятно, НИКОГДА не вернут себе работу».[435] Сам Хопкинс вскоре заговорил о рабочих, которые «впали в профессиональное забвение, от которого их никогда не спасет частная промышленность… Пока не придёт время, если оно вообще придёт, — утверждал он, — когда промышленность и бизнес смогут поглотить всех трудоспособных работников — а это время, похоже, становится все более отдалённым по мере совершенствования управления и технологий, — мы будем иметь большое количество безработных. Разумные люди уже давно оставили в прошлом, — продолжал Хопкинс, — представление о том, что… безработные исчезнут так же резко, как они появились после 1929 года… Для них программа безопасности — единственный ответ».[436] Рузвельт также предупредил Конгресс в начале 1934 года, что правительству, возможно, придётся стать работодателем последней инстанции и оставаться им в неопределенном будущем. «В течение многих последующих лет, — сказал он, — мы будем заниматься восстановлением многих сотен тысяч американских семей». Потребность в помощи будет сохраняться «ещё долгое время», добавил он в своей «Беседе у камина» от 28 июня 1934 года. «Мы должны признать этот факт».[437]

«Большой законопроект» встретил этот факт лицом к лицу. Объясняя законопроект в своём ежегодном послании Конгрессу 4 января 1935 года, Рузвельт, наученный опытом Хопкинса с FERA и CWA, провел резкое различие между «облегчением» и «облегчением труда». Он категорически заявляет: «Федеральное правительство должно и обязано прекратить этот бизнес помощи», под которым он подразумевал «раздачу наличных денег, рыночных корзин, несколько часов еженедельной работы по кошению травы, сгребанию листьев или сбору газет в общественных парках». В словах, которые мог бы произнести Герберт Гувер, Рузвельт заявил, что такого рода помощь «вызывает духовный и моральный распад, в корне разрушающий национальные устои. Раздача помощи таким образом — это введение наркотика, тонкого разрушителя человеческого духа». Работа, с другой стороны, воспитывает «самоуважение… уверенность в себе, смелость и решительность». Поэтому федеральное правительство — «единственное государственное учреждение, обладающее достаточной властью и кредитом, чтобы справиться с этой ситуацией» — должно предложить работу примерно 3,5 миллионам безработных, но трудоспособных людей, которые в то время находились в списках помощи. (Ещё пять миллионов безработных не получали помощи и не входили в сферу действия предложения Рузвельта). Что касается примерно 1,5 миллиона нетрудоспособных получателей помощи — больных, пожилых, физически неполноценных — о них в додепрессивные времена заботились местные власти и агентства, сказал Рузвельт, и «я считаю, что в будущем о них нужно заботиться так же, как и раньше… Здравый смысл подсказывает нам, — добавил он, — что богатство, необходимое для выполнения этой задачи, существовало и по-прежнему существует в местном сообществе». Возможно, так оно и было, но для его мобилизации местные сообщества взимали новые налоги, особенно регрессивные налоги с продаж, которые с 1932 года ввел двадцать один штат. Это был лишь один из многих способов, с помощью которых Депрессия способствовала росту правительства на всех уровнях, а не только в федеральном центре в Вашингтоне.[438]

Рузвельт установил определенные критерии, которыми следует руководствоваться при расходовании средств, выделяемых на помощь работникам. Проекты должны быть постоянно полезными и желательно самоокупаемыми; они должны быть трудоемкими и платить «зарплату безопасности» больше, чем пособие, но меньше, чем частная занятость; они должны «как можно меньше конкурировать с частными предприятиями».[439] Конгресс согласился, но с одной существенной оговоркой. По настоянию старого изоляциониста сенатора Уильяма Э. Бораха из Айдахо Сенат включил оговорку, что «никакая часть ассигнований… не должна использоваться на боеприпасы, военные корабли или военное и военно-морское имущество». С этим ограничением Закон об ассигнованиях на чрезвычайную помощь стал законом 8 апреля 1935 года.[440]

Будучи омнибусной мерой, закон вдохнул новую жизнь в уже существующие агентства, такие как Гражданский корпус охраны природы и Администрация общественных работ, а также создал новые структуры. Хотя критики продолжали обвинять в том, что PWA под руководством всегда осторожного Икеса все ещё выдавало деньги из лекарственной капельницы, в конце концов Икес стал, по выражению Уильяма Лейхтенбурга, «строителем, соперничающим с Хеопсом».[441] Его работники из PWA строили дороги, школы, здания судов и больницы. Они построили мост Три-Боро, туннель Линкольна и аэропорт Ла-Гуардия в Нью-Йорке, Скайлайн-драйв в Вирджинии и Заморское шоссе во Флорида-Кис, а также мост Сан-Франциско-Окленд-Бей в Калифорнии и, используя деньги из первоначальных ассигнований PWA в 1933 году, авианосцы Yorktown и Enterprise в Ньюпорт-Ньюс и легкий крейсер Vincennes на верфи Bethlehem Steel в Куинси, штат Массачусетс.

Большой законопроект также породил многочисленный выводок новых правительственных агентств, большинство из которых были созданы по указу исполнительной власти в соответствии с беспрецедентно широкими полномочиями, предоставленными президенту Законом об ассигнованиях на чрезвычайную помощь. Администрация электрификации сельских районов (Rural Electrification Administration, REA) под руководством Морриса Ллевеллина Кука принесла дешевую электроэнергию в сельскую местность, в основном благодаря появлению сотен некоммерческих электрических кооперативов, находящихся в государственной собственности. Когда REA начала свою работу, электричество было менее чем в двух фермах из десяти; чуть более десяти лет спустя, благодаря дешевым кредитам REA, которые позволили построить генерирующие станции и протянуть линии электропередач по проселочным дорогам и через поля и пастбища, электричество появилось в девяти из десяти. Национальная молодежная администрация под руководством Обри Уильямса предоставляла работу с частичной занятостью нуждающимся старшеклассникам и студентам колледжей, тем самым поощряя молодёжь оставаться в школе и не выходить на обычные рынки труда. Администрация по переселению под руководством бывшего Брейн Трастера Рексфорда Тагвелла построила три «зелёных» пригородных городка — Гринбелт, недалеко от Вашингтона, округ Колумбия; Гринхиллс, недалеко от Цинциннати; и Гриндейл, недалеко от Милуоки — хотя этот короткий эксперимент в области городского планирования потерпел крах, когда в 1937 году он был поглощён новым агентством, Администрацией по безопасности ферм.