Возможно, это был идеальный исход для президента, но он, как никто другой, понимал, что ему придётся смягчить это видение в кузнице политической и финансовой реальности. Большая часть страны, и не в последнюю очередь южные демократы, составлявшие большинство в конгрессе от его партии, по-прежнему с подозрением относились к любым формам социального страхования. Поэтому Перкинс с суровым благоразумием янки приступила к работе в более практическом ключе. Летом 1934 года она созвала Комитет по экономической безопасности (CES) — консультативный орган, состоящий из технических экспертов, которые должны были выработать точные условия законодательства о социальном обеспечении. Она проинструктировала CES в словах, которые красноречиво говорили о её чувствительности к новизне и трудностям того, за что они собирались взяться. «Я помню, как подчеркивала, — писала она позже, — что президент уже высказался в пользу программы социального страхования, но им осталось сделать её практически осуществимой. Мы ожидали, что они, — вспоминала она в отрывке, который многое говорит о её проницательной оценке американской политической культуры 1930-х годов, — будут помнить, что это были Соединенные Штаты в 1934–35 годах. Мы надеялись, что они дадут рекомендации, основанные на практическом знании потребностей нашей страны, предрассудков нашего народа и наших законодательных привычек».
Потребности страны были достаточно очевидны. Но что делать с этими предрассудками и привычками? И что, в частности, делать с фразой «по законам штатов» в платформе демократов? Немногие вопросы вызывали более глубокие сомнения у планировщиков CES. Учитывая мобильность американских рабочих и очевидную желательность единообразия национальных законов, большинство экспертов CES настаивали на том, что централизованная, управляемая из федерального бюджета система социального страхования была бы наиболее справедливой и простой в управлении. Разнообразные системы штатов они считали совершенно непрактичными. Однако глубоко укоренившиеся традиции прав штатов бросали вызов этому здравому подходу, равно как и широко распространенные сомнения в конституционных полномочиях федерального правительства действовать в этой сфере.
Томас Элиот, молодой главный советник CES, получивший образование в Гарварде и сыгравший важную роль в разработке окончательного варианта законопроекта, прежде всего беспокоился о «вездесущем вопросе конституционности». Элиот знал, что федеральные суды низшей инстанции уже вынесли сотни судебных запретов на другие меры «Нового курса». Конституционные проверки NRA и ААА дошли до Верховного суда. Там четыре судьи — «батальон смерти», в который входили судьи МакРейнольдс, Батлер, ВанДевантер и Сазерленд, — как известно, враждебно относились практически к любому расширению федеральной власти над промышленностью и торговлей, не говоря уже о гораздо более смелых нововведениях в виде федеральных инициатив, касающихся занятости и старости. Элиот размышлял о том, что «я не могу честно заверить комитет, что национальный план……будет поддержан Верховным судом».
Политические расчеты в том волнующемся 1934 году также сыграли свою роль в том, что планировщики отказались от чисто федеральной системы социального обеспечения. Когда президенту была предложена идея федерализации всей программы социального страхования, он быстро ответил: «О нет, мы должны оставить все, что можем, штатам. Вся власть не должна быть в руках федерального правительства. Только подумайте, что произойдет, если вся власть будет сосредоточена здесь, а президентом станет Хьюи Лонг!»[457]
Вопреки здравому смыслу, эксперты CES смирились с тем, что им придётся довольствоваться смешанной системой федерации и штатов. Перкинс утешала себя тем, что если Верховный суд признает федеральные аспекты закона неконституционными, то, по крайней мере, законы штатов останутся. Пусть они не будут единообразными, но это лучше, чем ничего.
В этих условиях КЭС приступил к выполнению своей судьбоносной задачи. Поначалу Рузвельт поручил группе разработать действенное законодательство не только по страхованию безработицы и пенсиям по старости, но и, отражая самые безудержные амбиции президента, по созданию национальной системы здравоохранения. Политические препятствия на пути к этой последней цели обрекали её практически с самого начала. Положения о здравоохранении должны были сохраниться в заключительном акте лишь в виде остатков, в виде небольших грантов штатам на программы здравоохранения в сельской местности и услуги для инвалидов.
Страхование по безработице представляло собой огромную загадку. Желание президента «оставить все, что мы можем, штатам», а также конституционные сомнения, которые нависали над любой федеральной инициативой, создали жесткую матрицу, в рамках которой пришлось работать разработчикам плана CES. План Висконсина, обязывающий отдельных работодателей создавать резервные фонды для помощи безработным, уже был в силе. Несколько других штатов рассматривали возможность принятия аналогичных законов, часто с важными отличиями, например, требованием отчислений как от работников, так и от работодателей или созданием единого фонда, управляемого штатом, а не разрозненных резервов, управляемых отдельными компаниями. Но в отсутствие национальной системы штаты, принимающие подобные законы, оказываются в невыгодном конкурентном положении. «Нужно найти какой-то способ, — размышлял Элиот, — чтобы побудить все штаты принять эти законы — но какой? Как?»[458]
У судьи Верховного суда Луиса Д. Брандейса был ответ. Он давно и страстно интересовался проблемой страхования от безработицы. Ещё в 1911 году он писал, что «главным злом в жизни рабочего является нерегулярность занятости». (Это суждение было повторено в классическом исследовании Роберта и Хелен Меррелл Линд «Миддлтаун» десятилетием позже, когда они назвали «нерегулярность занятости» основным фактором, определяющим разницу между жизненными траекториями рабочего и среднего классов). Теперь, будучи действующим судьей Верховного суда, Брандейс не мог сам открыто вмешиваться в процесс разработки законопроекта. Но через посредничество своей дочери Элизабет, вышедшей замуж за Пола А. Раушенбуша, директора Висконсинского плана страхования от безработицы, семидесятисемилетний юрист, маневрируя из-за кулис, оказал глубокое влияние на разработку Закона о социальном обеспечении.
Летом 1933 года Раушенбуши посетили летний дом Брандейса на Кейп-Коде. Обрадованные недавно принятым в Висконсине законом, они задались вопросом, как он может стать образцом для национального законодательства. Проницательный старый судья провокационно предложил им ознакомиться с решением Верховного суда по делу 1926 года «Флорида против Меллона». Это дело возникло в результате кампании по продаже недвижимости во Флориде богатым северным пенсионерам, стремящимся к солнцу, с напоминанием о том, что во Флориде нет налога на наследство. Штаты морозного пояса, чьи доходы частично зависели от налогообложения наследства этих потенциально мигрирующих миллионеров, после этого стали искать способы борьбы с тем, что они считали несправедливым конкурентным преимуществом Флориды. Они убедили Конгресс принять федеральный налог на наследство с оговоркой, что наследники умерших из штата с собственным налогом на наследство могут вычесть из своих федеральных налоговых обязательств сумму, причитающуюся штату. И все, налоговые преимущества «Солнечного штата» исчезли. Но Флорида возразила на том основании, что федеральный закон неконституционно заставляет штаты вводить налог на наследство под страхом потери налогооблагаемых доходов для федерального правительства. Верховный суд единогласно отклонил жалобу Флориды и оставил федеральный закон в силе.
Этот механизм зачета налогов, ловко вбитый Брандейсом в головы его дочери и зятя, был тем механизмом, с помощью которого штаты можно было конституционно принудить к принятию законов о страховании от безработицы. Таким образом, дело «Флорида против Меллона» помогло написать новую главу в истории американского федерализма. Как и другие события эпохи «Нового курса», он стал ещё одним средством, с помощью которого расширение федеральной власти происходило не за счет уменьшения власти штатов, а, наоборот, способствовало росту правительства и на уровне штатов.
