Как выйти из этого тупика? Решение нашел министр финансов Генри Моргентау. Он сделал два предложения. Во-первых, он рекомендовал скромно увеличить ставку налога на фонд оплаты труда, чтобы создать большой резервный фонд, который навсегда исключит необходимость в будущих общих доходах. Чтобы избежать «конфискационных» ставок, Моргентау также рекомендовал вторую, ещё более существенную поправку к законопроекту. Он настаивал на том, чтобы исключить из системы страхования по старости сельскохозяйственных рабочих, домашнюю прислугу и работников предприятий, где занято менее десяти человек. «Это был удар», — сказал Перкинс. «Но было достаточно людей, боявшихся дефляционных последствий этого крупного денежного сбора, достаточно людей, боявшихся слишком большой системы, и достаточно людей, запутавшихся в желательности социального законодательства со стороны федерального правительства, чтобы сделать предрешенный вывод, что если министр финансов рекомендовал ограничение, то ограничение будет».[464]

Поэтому Перкинс нехотя согласилась с поправками Моргентау. К этому времени она была благодарна за то, что ей вообще удалось чего-то добиться. При разработке законопроекта о социальном обеспечении столкнулось столько интересов и противоположных идей, что Перкинс сравнила свою задачу с «управлением упряжкой вздыбленных лошадей». И все же она не могла не сожалеть о том, что первоначальное видение Рузвельта было скомпрометировано. «Все было сведено к консервативному шаблону», — справедливо заметила она. Здравоохранение было отброшено. Страхование по безработице не соответствовало последовательному национальному плану. Взносы на страхование по старости были сохранены и даже расширены сверх задуманного плановиками. А 9,4 миллиона наименее обеспеченных и наиболее нуждающихся работников — непропорционально большое количество чернокожих фермеров и чернокожих женщин-домохозяек — были полностью лишены страховки по старости.

Все это вызывало сожаление у группы, разрабатывавшей законопроект, но самой прискорбной чертой законопроекта о социальном обеспечении они считали фактическую сакрализацию принципа взносов и последующее укрепление модели частного страхования социального обеспечения, которая укоренилась в общественном сознании. На самом деле «взносы» были не более и не менее чем налогами под другим названием. Но в условиях депрессивной Америки их едва ли можно было назвать таковыми публично. «Очевидная аналогия с частным страхованием», — писал один из экспертов, — делала Social Security «приемлемой для общества, в котором доминировала деловая этика и которое подчеркивало индивидуальную экономическую ответственность». Спустя годы Элиот выразил разочарование многих членов группы планирования CES в своём заявлении:

17 ЯНВАРЯ 1935 ГОДА президент наконец-то предстал перед страной и обнародовал свою программу социального обеспечения. Хотя она и не соответствовала его самым грандиозным замыслам, она все же предлагала примерно двадцати шести миллионам работников хотя бы некоторую «защиту от опасностей и превратностей жизни». При всех своих недостатках Перкинс проницательно оценил окончательный вариант законопроекта как «единственный план, который мог быть проведен через Конгресс».[466]

«Мы платим сейчас за ужасные последствия экономической незащищенности, и платим дорого», — заявил президент в своём специальном послании Конгрессу, сопровождавшем законопроект о социальном обеспечении. «Никто не может гарантировать эту страну от опасностей будущих депрессий, — признал Рузвельт, — но мы можем уменьшить эти опасности. Мы можем устранить многие из факторов, вызывающих экономические депрессии, и обеспечить средства для смягчения их результатов». Этот план экономической безопасности «является одновременно и мерой предотвращения, и методом смягчения последствий». В тонко завуалированной ссылке на планы Таунсенда и Лонга он описал своё собственное предложение как основанное на «здравой осторожности и рассмотрении всех заинтересованных факторов: национального кредита, прав и обязанностей государств, способности промышленности взять на себя финансовую ответственность и фундаментальной необходимости действовать таким образом, чтобы заслужить горячую поддержку граждан всех мастей». Сейчас не время, предупредил он, ставить под угрозу «драгоценную» цель безопасности, «пытаясь применить её в слишком амбициозных масштабах».[467]

Рузвельт хорошо подготовил почву. Его прозрачные ссылки на менее ответственные схемы помогли убедить сомневающихся членов Конгресса в том, что взвешенный радикализм президента гораздо предпочтительнее страшных альтернатив Лонга и Таунсенда — или ещё более страшного варианта законопроекта, внесенного представителем Миннесоты Эрнестом Ландином, который призывал выплачивать всем безработным компенсацию за полную зарплату, оплачиваемую из общих налоговых поступлений и управляемую местными рабочими советами. После длительных слушаний, которые проходили в чрезвычайно насыщенный законодательный сезон, 14 августа 1935 года Закон о социальном обеспечении стал законом.

Последний закон предусматривал страхование по безработице и пенсии по старости, что является его основными элементами, а также разрешал выделение штатам около 50 миллионов долларов в виде федеральных грантов на оказание срочной помощи неимущим пожилым людям, ещё 25 миллионов долларов на помощь детям-иждивенцам и скромные суммы на здравоохранение. Для финансирования плана по борьбе с безработицей закон вводил федеральный налог в размере 1 процента с работодателей, имеющих восемь и более работников, который повышался до 2 процентов в 1937 году и до 3 процентов в последующем. Штаты должны были управлять своими собственными планами и могли использовать предусмотренную законом функцию зачета налогов, чтобы вернуть до 90 процентов федерального сбора, а оставшиеся 10 процентов направить на административные расходы. Пенсионные счета по старости финансировались за счет «взносов» работников в размере 1 процента в 1937 году, которые повышались в три года до 3 процентов в 1949 году, а также за счет аналогичного налога с работодателей. В зависимости от трудового стажа и средней заработной платы работника, выплаты при выходе на пенсию составляли от десяти до восьмидесяти пяти долларов в месяц. Только ассигнования на неимущих пожилых людей, рассматриваемые как переходные расходы до тех пор, пока социальное обеспечение не станет более универсальным, и на помощь детям-иждивенцам (ADC) должны были поступать из общих налоговых поступлений. ADC — впоследствии Aid to Families with Dependent Children, или AFDC — была «новым шагом», откровенно признал доклад CES, но она была «крайне необходима» для «воспитания семей без отцов», что было особенно важно в десятилетие, когда так много отцов, ищущих работу, бросили свои семьи и отправились в путь.[468]

Перкинс назвал эти первые шаги «практичными, плоскостопыми», которые заложили основу современного американского государства всеобщего благосостояния. По словам Перкинса, при всей осторожности, которая сопутствовала его возникновению, Рузвельт всегда считал Закон о социальном обеспечении «краеугольным камнем своей администрации». На этом, по общему признанию, скромном фундаменте в итоге было возведено внушительное здание.[469] В течение следующих нескольких лет все штаты приняли собственные законы о компенсации по безработице, чтобы воспользоваться преимуществами закона, предусматривающего зачет налогов, и «сохранить деньги дома». Хотя размеры пособий в разных штатах сильно различались, типичный план предусматривал шестнадцать недель выплат по безработице с половинной оплатой, но не более пятнадцати долларов в неделю, что примерно соответствовало средней зарплате по программе WPA. Большинство планов не предусматривали никаких дополнительных льгот для безработных, которые оставались без работы после истечения первоначального периода покрытия, кроме поиска работы по программе WPA. Аналогичным образом, несколько штатов расширили и усовершенствовали свои службы помощи неимущим пожилым людям и детям-иждивенцам, чтобы получить свою долю федеральных грантов на эти цели, предусмотренных законом 1935 года. Здесь также наблюдались значительные различия между штатами. До 1939 года десять штатов вообще отказались присоединиться к этим планам категориальной помощи. Те же, кто присоединился, получали федеральные деньги на помощь по старости в соотношении один к одному, вплоть до максимальной федеральной суммы в пятнадцать долларов на получателя в месяц. Совокупные выплаты федеральных властей штатов неимущим пожилым людям в 1936 году составляли от 3,92 доллара в Миссисипи до 31,36 доллара в Калифорнии, в среднем по стране — 18,36 доллара в месяц. Отражая идею Рузвельта о том, что «местное сообщество» должно в первую очередь нести ответственность и иметь достаточные ресурсы для работы с «нетрудоспособными» получателями помощи, федеральное правительство вносило взносы в ADC по принципу «один к двум» между штатами, вплоть до максимальной федеральной суммы в двенадцать долларов на первого ребёнка и восемь долларов на младших детей. К 1939 году, когда около семисот тысяч детей воспользовались ADC, средние ежемесячные выплаты на семью составляли около 32 долларов, варьируясь от 8,10 доллара в Арканзасе до 61,07 доллара в Массачусетсе. На федеральном уровне тем временем возникла новая огромная бюрократическая структура. В 202 региональных отделениях и в Вашингтоне, округ Колумбия, где центральная картотека с записями примерно двадцати шести миллионов зарегистрированных в Social Security лиц занимала целый акр площади, работало более двенадцати тысяч человек.[470]