Гувер сделал первые шаги на этой новой территории воскресным вечером 4 октября 1931 года, когда он тихо выскользнул из Белого дома, чтобы присоединиться к группе банкиров, которых он созвал для встречи с ним в элегантном доме министра финансов Меллона на Массачусетс-авеню. В ходе напряженной беседы, затянувшейся до самого утра, он настоял на том, чтобы более сильные частные банки создали кредитный пул в размере 500 миллионов долларов для помощи более слабым учреждениям. В результате этих переговоров возникла Национальная кредитная ассоциация. Это был пул частных банкиров, и как таковой он свидетельствовал о том, что Гувер по-прежнему предпочитал негосударственные, волюнтаристские подходы. Но обстоятельства её рождения и недолгой жизни также свидетельствовали о растущем признании, даже в высших кругах капитализма, который долгое время считался смертельно опасным для государственного вмешательства, и, более того, в сознании самого Гувера, о неуместности волюнтаристского подхода.
Банкиры, собравшиеся под сверкающими люстрами Меллона 4 октября, согласились с просьбой Гувера, но, как он позже писал, «постоянно возвращались к предложению, чтобы это сделало правительство… Я вернулся в Белый дом после полуночи подавленным, как никогда раньше». После нескольких недель работы и выдачи кредитов на мизерную сумму в 10 миллионов долларов, писал Гувер, «Национальная кредитная ассоциация банкиров стала ультраконсервативной, затем боязливой и, наконец, умерла…… Её члены — и весь деловой мир — опустили руки и попросили правительство принять меры».[144]
В этот момент Гувер стоял на берегу политического и идеологического Рубикона. Более чем двумя годами ранее он осторожно перешагнул его, создав финансируемые из федерального бюджета корпорации по стабилизации сельского хозяйства. Теперь он погрузился в него с головой. Отчаявшись спасти банковскую систему, разочаровавшись в робости частного капитала и столкнувшись с требованием бизнес-сообщества принять «правительственные меры», он предложил ряд мер, которые были равносильны отречению от его собственных волюнтаристских принципов. Эти меры, которые иногда объединяют как «вторую программу» Гувера по борьбе с депрессией (чтобы отличить их от добровольных соглашений о заработной плате и частном строительстве конца 1929 года), в конечном итоге помогут совершить революцию в американском финансовом мире. Они также заложили основу для более широкой реструктуризации роли правительства во многих других сферах американской жизни — реструктуризации, известной как «Новый курс».
Весь национальный кредитный аппарат находился в осаде. Понимание экономической теории подсказывало президенту, что ему нужны деньги. Федеральная резервная система, стремящаяся защитить золотой запас страны путем повышения процентных ставок, оказалась нежелательным партнером в этом деле. Поэтому Гувер, при неохотном попустительстве Конгресса, приступил к реформированию системы и созданию совершенно новых инструментов для укрепления провисающей кредитной структуры.
Одной из первых его инициатив стал закон Гласса-Стиголла от февраля 1932 года, который значительно расширил определение приемлемого обеспечения для кредитов Федеральной резервной системы и для выпуска банкнот ФРС. Эти меры позволили системе высвободить большое количество золота из своих резервных запасов и при этом значительно увеличить денежную базу.
В ноябре 1931 года Гувер также предложил Конгрессу предоставить держателям ипотечных кредитов услуги по редисконтированию, аналогичные тем, которые Федеральная резервная система предлагает банковским и коммерческим структурам. Ипотечные бумаги не могли быть представлены для дисконтирования в Федеральной резервной системе, но Гувер попросил, чтобы их можно было использовать в качестве обеспечения по кредитам в двенадцати новых банках домашнего займа. Как и закон Гласса-Стиголла, этот закон был призван оттаять миллионы долларов в замороженных активах. К горькому сожалению Гувера, Конгресс ослабил его законопроект, установив более высокие требования к обеспечению, чем он хотел, и отложил окончательное принятие закона о Федеральном банке домашнего займа до июля 1932 года. Тем временем тысячи семей потеряли свои дома. «Все это кажется скучной экономикой, — заметил Гувер, — но пикантная американская драма, вращающаяся вокруг потери старой усадьбы, имела миллион повторений прямо из жизни, и не из-за злодея-проектировщика, а из-за недостатка нашей финансовой системы».[145]
Самой радикальной, новаторской и, в конечном счете, значимой инициативой во «второй программе» Гувера стало создание в январе 1932 года Финансовой корпорации реконструкции (RFC). Провал недолговечной Национальной кредитной ассоциации показал неадекватность частных мер по спасению подкосившихся банков. Сами банкиры требовали федеральных мер. Проглотив свои самые дорогие принципы, Гувер предоставил им такую возможность. По образцу Военной финансовой корпорации, созданной для финансирования строительства военных заводов в 1918 году, RFC стал инструментом для прямого предоставления долларов налогоплательщиков частным финансовым учреждениям. Конгресс капитализировал новое агентство на 500 миллионов долларов и разрешил ему занять ещё до 1,5 миллиарда долларов. RFC должен был использовать эти суммы для предоставления экстренных займов банкам, строительно-кредитным обществам, железным дорогам и корпорациям по стабилизации сельского хозяйства.
Business Week назвал RFC «самой мощной наступательной силой [в борьбе с депрессией], которую до сих пор удавалось создать правительству и деловому воображению». Даже критики Гувера, такие как New Republic, признали, что «не было ничего подобного». Его быстрое создание и широкие полномочия оставили сенатора Норриса «ошеломленным… Меня называли социалистом, большевиком, коммунистом и многими другими терминами подобного рода, — сказал Норрис, — но в самых смелых полетах моего воображения я никогда не думал о такой вещи, как введение правительства в бизнес в той степени, в какой его введет этот законопроект».[146]
Как бы нехотя, но Гувер теперь безоговорочно отказался от своей веры в волюнтаризм и принял прямые действия правительства. «Мистер Гувер, — прокомментировал экономист Колумбийского университета Рексфорд Тагвелл, — который всегда описывал себя как человека, верящего в то, что „правительство лучше всего управляет тем, что меньше всего управляет“, теперь пытается втолкнуть правительство в банковский бизнес. По крайней мере, его программа может быть описана как „облегчение положения банков“. Эти недели и месяцы депрессии быстро и неотвратимо вплетают правительственный контроль в американскую экономику…» «При таком развитии событий, — заключил Тагвелл, который вскоре станет одним из главных архитекторов „Нового курса“, — можно представлять себе какие угодно картины участия правительства в бизнесе; ни одна из них не будет соответствовать выраженному мистером Гувером ужасу перед правительственным вмешательством».[147]
Тагвелл проницательно заметил, что создание RFC стало историческим поворотом. Поворот не был бесспорным. Фиорелло Ла Гуардиа из Нью-Йорка осудил RFC как «подачку для миллионеров». Но вскоре он и другие прогрессисты, как и Тагвелл, поняли, какой судьбоносный прецедент был создан при создании RFC. Если Гувера можно было заставить поддержать федеральную помощь банкам, то почему бы не поддержать федеральную помощь безработным? Согласившись на требования банкиров о создании RFC — «банковской помощи», как назвал это Тагвелл, — президент косвенно узаконил требования других секторов экономики о федеральной помощи. Гувер уступил место высоким принципам. Теперь он стоял идеологически обделённый перед бурей требований о помощи безработным.
