Разумеется, сам Гувер 5 декабря тщательно заверил бизнес-аудиторию в том, что его программа «не является диктатом или вмешательством правительства в бизнес. Это просьба правительства, чтобы вы сотрудничали в принятии разумных мер для решения национальной проблемы».[95] Газета New Republic в то время отмечала, что «историческая роль мистера Гувера, по-видимому, заключается в том, чтобы провести эксперимент и посмотреть, что может сделать бизнес, если ему дать руль. Мистер Гувер настаивает на том, что руль должен быть, — признал журнал, — но он также позволит бизнесу вести машину».[96] Это обвинение десятилетиями звучало в учебниках истории, где Гувер был забальзамирован как образец «старого порядка» безудержного капитализма по принципу laissez-faire. «Ни один американец, — заключил Артур М. Шлезингер-младший, — не смог бы дать более справедливого испытания способности делового сообщества управлять великой и многоликой нацией, чем Герберт Гувер».[97]
Но то, что в конце 1929 года Гувер полагался на частный бизнес, а также на правительства штатов и местные органы власти в плане фискального стимулирования, отмечает экономист Герберт Стайн, «становится понятнее, если оценить относительно небольшой размер федерального правительства в начале депрессии».[98] Федеральные расходы в 1929 году составляли около 3 процентов валового национального продукта (ВНП). Для сравнения: к концу столетия федеральный бюджет составлял более 20 процентов ВНП. Расходы штатов и местных органов власти примерно в пять раз превышали федеральный бюджет в 1929 году; к концу столетия эти цифры будут почти равны.[99]
К этому можно добавить, что структура, а также размер федерального правительства существенно ограничивают сферу его фискальных действий, какой бы ни была идеология его главы. Например, Федеральный резервный совет был юридически независим от исполнительной власти. Нельзя было рассчитывать на то, что оно поможет профинансировать крупный дефицит федерального бюджета, даже если бы президент по необъяснимым причинам решил нарушить все каноны экономического законодательства и потребовал его.
Поэтому, когда Гувер решил, что «федеральное правительство должно использовать все свои полномочия», он высказал радикальное убеждение, которое предвещало грядущую революцию во взглядах на надлежащую экономическую роль правительства. Но в силу самой природы вещей в мире 1929 года он не мог в тот исторический момент обратиться к действительно мощному инструменту. В конечном счете, самые ранние реакции Гувера на экономический кризис свидетельствуют о границах доступного интеллекта и унаследованных институтов в Америке эпохи депрессии не меньше, чем о предполагаемой узости его убеждений. Этим границам суждено было очертить не только борьбу Гувера с Великой депрессией, но и Франклина Д. Рузвельта.
Невежество омрачает все человеческие дела, и оно окутало политиков в месяцы после краха на Уолл-стрит в 1929 году. Будущее, как всегда, оставалось завуалированным и непостижимым. Никто, включая Гувера, чье беспокойство было острее, чем у других, не подозревал, что страна стоит на краю экономической пропасти, из глубин которой придётся выбираться более десяти лет. Что касается прошлого, то мало что в живом или памятном опыте американцев давало полезные аналогии для понимания их ситуации в 1929 году. Эндрю Меллон, например, считал своей главной точкой отсчета для оценки этой ситуации депрессию 1870-х годов, которая началась, когда Меллону было восемнадцать лет. Меллон изводил Гувера тягучими лекциями о том смутно помнящемся десятилетии. Воспоминания самого Гувера о депрессии 1890-х годов не могли быть сильно поучительными: он окончил колледж в самый разгар этого кризиса и почти сразу же отправился зарабатывать своё состояние. В любом случае оба этих спада длились менее пяти лет. Кроме того, они были давно и далеко. Практически они произошли в другой стране — стране, все ещё остававшейся в подавляющем большинстве сельской и сельскохозяйственной, многие жители которой лишь в малой степени участвовали в рыночной экономике и ощущали её отдалённые колебания лишь как слабые сейсмические толчки.
Более поздний спад 1921 года послужил наиболее доступной моделью для интерпретации событий 1929 года. Он был сильным, но коротким. По оценкам, пик безработицы пришёлся на 11,9% рабочей силы. Это считалось историческим апогеем, а решительное вмешательство министра торговли Гувера, созвавшего президентскую конференцию по безработице, показало, что деловой цикл может быть сформирован, а его спад прерван благодаря целенаправленному руководству. Так, в 1929 году, отмечает Стайн, «Америка не была готова представить себе десятилетие, в течение которого уровень безработицы никогда не опускался ниже 14 процентов».[100] И как показали события последовавшего за этим серого десятилетия, ни искусство одного политика, ни Гувера, ни Рузвельта, не оказалось способным существенно выгнуть вверх упрямо снижающуюся кривую экономики.
Политики были не только не готовы представить себе предстоящее десятилетие; они были почти в равной степени неспособны увидеть, что происходило вокруг них в конце 1929 года и на протяжении большей части 1930 года. Несмотря на призыв президентской конференции по безработице в 1921 году улучшить информацию о состоянии рабочей силы, надежных данных о безработице просто не существовало. Только в апреле 1930 года переписчики впервые предприняли попытку систематического измерения уровня безработицы. Даже год спустя, в середине 1931 года, законодатели все ещё гадали о количестве безработных, основываясь на анекдотах, впечатлениях и отрывочных отчетах.[101]
В важнейшей сфере строительных работ, давно признанной потенциально мощным антициклическим инструментом, штаты значительно превзошли федеральное правительство. В 1929 году федеральные расходы на строительство составили всего 200 миллионов долларов. Штаты выделили в десять раз больше — почти 2 миллиарда долларов, в основном на строительство автострад. Федеральные расходы на строительство, за исключением лет Второй мировой войны, достигнут такого уровня только в 1950-х годах. Ещё более драматичным было сравнение с частной промышленностью, которая в 1929 году потратила на строительство около 9 миллиардов долларов.[102]
В этих условиях не просто идеологическая робость, а практический реализм заставил Гувера искать антициклический инструмент не в федеральном бюджете, а в начинаниях частного бизнеса и штатов. Там, а не в Вашингтоне, имелись финансовые ресурсы и полка отстающих проектов с уже завершёнными трудоемкими инженерными работами, которые можно было быстро пустить в ход. Хотя Гуверу все чаще бросали вызов сторонники якобы «огромных» федеральных проектов общественных работ, предусматривавших расходы до 5 миллиардов долларов в течение года или двух, Стайн справедливо утверждает, что «эти предложения нельзя было воспринимать всерьез. Федеральное правительство просто не может быстро увеличить свои расходы на строительство, например, на один или два миллиарда долларов в год, и при этом иметь какие-либо сооружения. В 1930 году федеральные расходы на строительство составили всего 210 миллионов долларов — небольшая база, на которой можно возвести программу в несколько миллиардов долларов… Знаменательно, что „Новому курсу“ удалось лишь в 1939 году увеличить ежегодный объем государственного строительства на 1,5 миллиарда долларов по сравнению с 1930 годом в ценах 1930 года». Учитывая ограничения, в которых он работал, можно сказать, что Гувер провел впечатляюще агрессивную антициклическую фискальную политику. Если сравнивать его достижения с прошлыми или будущими показателями, то они были просто поразительными. За три года он почти удвоил федеральные расходы на общественные работы. Благодаря его усилиям чистый стимулирующий эффект федеральной, государственной и местной фискальной политики в 1931 году был больше, чем в любой другой год десятилетия.[103]
