Значки «Голубого орла» вскоре появились на витринах магазинов и театральных козырьках, на газетах и грузовиках. Как и в Первую мировую войну, «четырехминутники» проповедовали евангелие Blue Eagle на сценах и углах улиц. Плакаты провозглашали его с автобусов и рекламных щитов. Чудовищный парад «Голубого орла» в Нью-Йорке в сентябре привлек на улицы почти два миллиона человек. «Голубой орел» должен был символизировать единство и взаимопомощь, и, несомненно, на какое-то время он так и сделал, но вездесущий «почетный знак» Джонсона также ясно свидетельствовал о бедности воображения «Нового курса» и скудости методов, которые он мог применить в борьбе с депрессией в это время. Сведенные к тому виду заклинаний и увещеваний, за которые они поносили Гувера, «Новые курсовики» в конце 1933 года предстали не такими смелыми новаторами и агрессивными распорядителями правительственной власти, какими их позже изобразила легенда.
Пока шумиха вокруг «Голубого орла» продолжалась, Джонсон развернул кампанию по созданию кодовых органов в основных промышленных отраслях. К сентябрю он в основном преуспел, но с печально предсказуемыми результатами. Лишённый каких-либо формальных средств принуждения к соблюдению правил, Джонсон поневоле согласился на принятие кодексов, которые представляли собой не что иное, как картелизацию огромных секторов американской промышленности под эгидой правительства. Различные торговые ассоциации, такие как Институт железа и стали или Национальная автомобильная торговая палата, облеченные теперь в туманную мантию правительственной власти, фактически стали органами, устанавливающими кодексы для своих отраслей. Они безнаказанно игнорировали антимонопольное законодательство и навязывали своим членам квоты на производство и ценовую политику. Как правило, крупнейшие производители доминировали в органах по разработке кодексов, вызывая визг жалоб со стороны более мелких операторов, работников и потребителей. Хотя в NRA были и Совет по труду, и Консультативный совет по делам потребителей, и хотя теоретически оба эти интереса должны были быть представлены в разработке и администрировании кодексов, на самом деле менее чем в 10 процентах кодексных органов были представлены представители труда и только в 1 проценте — потребители.[327] Хлопковый кодекс предвещал многие из проблем, с которыми столкнулось NRA в 1933 и 1934 годах, и, в более широком смысле, указывал на некоторые трудности, присущие любому государственному регулированию экономики со свободным рынком. Постановив, что хлопкопрядильные машины не могут работать более двух сорокачасовых смен в неделю, Хлопковый кодекс санкционировал массовые увольнения в городах-мельницах. Владельцы фабрик добились многих из этих увольнений, прекратив нанимать детей, тем самым обнажив жесткую бизнес-логику, скрывавшуюся под их внешне великодушной уступкой делу искоренения детского труда. Что касается тех работников, которые остались, то владельцы часто обходили правила минимальной заработной платы, переквалифицируя рабочие места в освобожденные категории, такие как «ученики» или «уборщики». В конце августа представитель текстильного профсоюза сообщил, что «ни одна из известных мне фабрик не соблюдает кодекс».[328] Не менее неприятно и то, что санкционированное кодексом ценовое скрепление, обычно сопровождаемое правилом, запрещающим продажу ниже себестоимости, как бы она ни рассчитывалась, к концу 1933 года привело к росту потребительских цен, в некоторых случаях на 20 процентов превысив уровень 1929 года.
Кодексы действительно навели подобие порядка в хаосе, охватившем многие отрасли промышленности в 1933 году. Особенно это касалось таких исторически проблемных отраслей, как текстильная, угольная, нефтяная и розничная торговля, которые были раздроблены на множество мелких предприятий, неспособных сотрудничать в достаточной степени, чтобы стабилизировать свои рынки. Но в других отраслях, таких как сталелитейная и автомобильная, где жесткие требования к капиталу уже давно породили олигополистические рыночные структуры, позволяющие относительно небольшой группе производителей согласовывать свою политику цен и заработной платы, кодексы были в значительной степени излишними или неактуальными. И практически для всех отраслей промышленности даже та легкая рука государственной власти, которую Джонсон смог наложить на них, имела глубоко тревожные последствия. Почти в одночасье NRA превратилась в бюрократический колосс. Его штат из сорока пяти сотен человек контролировал более семисот кодексов, многие из которых дублировали друг друга, а иногда и не соответствовали друг другу. Например, производители пробки сталкивались с целым рядом из тридцати четырех кодексов. Магазины скобяных товаров действовали в соответствии с девятнадцатью различными кодексами, каждый из которых имел свой собственный подробный каталог правил. Всего за два года регулирующие органы NRA разработали около тринадцати тысяч страниц кодексов и выпустили одиннадцать тысяч интерпретирующих постановлений. Независимо от того, насколько ограничены их формальные юридические полномочия, и насколько ловко они пытаются использовать те полномочия, которые у них есть, одно только появление на поле этой беспрецедентной бюрократической орды вселяло ужас в грудь многих бизнесменов. «Чрезмерная централизация и диктаторский дух, — писал журналист Уолтер Липпманн, — вызывают отвращение к бюрократическому контролю над американской экономической жизнью».[329]
К началу 1934 года недовольство NRA побудило Джонсона, используя типичный трибунный трюк, созвать «День критики». 27 февраля более двух тысяч человек собрались в огромном зале Министерства торговли, сжимая в руках листы с записями, в которых перечислялись проступки NRA. Их претензии были настолько многочисленны, что Джонсон был вынужден продлить сеанс недовольства. В течение четырех дней свидетели высказывали свои жалобы на высокие цены, бюрократию и плохое обращение с рабочей силой. Чернокожий представитель подробно описал последствия принятия NRA (как и CWA) региональных различий в оплате труда для чернокожих, самых низкооплачиваемых работников на низкооплачиваемом Юге.
Тем временем обвинения Конгресса в том, что NRA поощряет монополию, вынудили Рузвельта назначить Национальный совет по восстановлению под невероятным председательством Кларенса Дэрроу, знаменитого и идиосинкразического адвоката по уголовным делам. Дэрроу взял на себя смелость защищать «маленького человека», мелкого бизнесмена, которого якобы угнетали промышленные титаны, контролировавшие различные кодовые органы. Джонсон парировал, что «маленький человек» часто был «скупым, неряшливым… грязным» оператором, чья главная жалоба заключалась в том, что он «не хотел платить зарплату за часы работы». По словам Джонсона, блики рекламы NRA показали, что «чернокожие люди работают в дымящемся болоте за семь и пять центов в час… Дети трудятся на фабриках за гораздо меньшую плату… Женщины в потогонных цехах и трущобах день и ночь корпят над одеждой… Кто же настоящий Маленький Человек, — спрашивал Джонсон, — чернокожий на болоте, ребёнок на фабрике, женщины в потогонных цехах или же мелкое предприятие, которое говорит, что не может существовать в условиях конкуренции, если не практикует эти варварства?»[330] В словах Джонсона было много правды, но небрежный отчет Дэрроу, последнее и довольно неловкое «ура» семидесятисемилетнего юриста, тем не менее подтвердил, что NRA действительно поддерживает монополистическую практику, а затем непоследовательно предложил в качестве средств защиты антитрестовское преследование и социализированную собственность.
Ни одна критика NRA не была более резкой и не выявляла недостатки NRA так явно, как та, что касалась политики Джонсона в отношении труда. Владельцы предприятий быстро сообразили, как использовать кодексы NRA в своих интересах при установлении уровня производства и цен, но когда дело дошло до регулирования трудовых отношений, менеджмент воспротивился. Раздел 7(a) Закона о восстановлении национальной промышленности обязывал руководство компании добросовестно вести коллективные переговоры с рабочими. Что это требование может означать на практике, ещё предстоит выяснить. Некоторые лидеры профсоюзов, в частности Джон Л. Льюис, талантливый глава Объединенного профсоюза горняков (UMW), сравнили 7(a) с прокламацией Линкольна об эмансипации. Окрыленный перспективами, которые открывала 7(a), Льюис летом 1933 года разослал своих приспешников по угольным районам. «Президент хочет, чтобы вы вступили в профсоюз», — призывали они, и в течение нескольких месяцев число членов UMW выросло в четыре раза и составило около четырехсот тысяч человек. Но в других отраслях, таких как сталелитейная и автомобильная, работодатели настаивали на том, что они могут соблюсти 7(а), просто создав профсоюз компании — орган, который они смогут жестко контролировать. Эффект создания профсоюза компании, как метко замечает Артур М. Шлезингер-младший, заключался в «создании переговорной площадки без создания чего-либо, приближающегося к равенству переговорной силы».[331] На некоторых сталелитейных заводах рабочие выставляли напоказ своё презрение к профсоюзам компании, бросая старые шайбы в бочки, предназначенные для внесения профсоюзных «взносов».[332]
