4 АПРЕЛЯ 1933 ГОДА Моули и Рузвельт с удовлетворением рассматривали поразительно успешную законодательную деятельность президента на сегодняшний день. Конгресс принял банковский, бюджетный и пивной законопроекты, а также создал Гражданский корпус охраны природы, что особенно порадовало президента, настроенного на сохранение природы. Через механизм Капитолийского холма проходили законопроекты о фермерстве и помощи безработным, а также ещё одно предложение Рузвельта о реформе рынка ценных бумаг. На следующей неделе президент должен был обратиться с просьбой о создании TVA, а вскоре после этого — о принятии закона, призванного поддержать ослабевшую индустрию ипотечного кредитования. Это был рекорд значительных достижений. Рузвельт оседлал Конгресс, как опытный жокей, стаккато прикосновений кнута его нескольких коротких, срочных посланий, побуждающих неповоротливые Палату представителей и Сенат к беспрецедентному движению. Но теперь, крепко зажав в зубах кнут, Конгресс вознамерился перечить президенту и выступить со своей собственной программой.
Практически все, что было сделано до сих пор, представляло собой экстренные меры по исправлению ситуации и долгосрочные реформы. Банковский законопроект, а также готовящиеся к принятию законы о ценных бумагах и ипотеке должны были остановить кровотечение из финансовой системы страны. Бюджетный законопроект был направлен на восстановление доверия к инвестиционному сообществу. Законопроект о пиве скромно увеличивает налоговые поступления с той же целью. Но ни одна из принятых до сих пор мер не дала положительного фискального стимула экономике. Напротив, чистый эффект от сокращения бюджета и повышения налогов Рузвельта был явно дефляционным. Даже законопроект о помощи был нацелен на предотвращение человеческих страданий, а не на оживление потребительского спроса. Фермерская программа со временем должна была дать некоторый экономический стимул, как и TVA, но пройдут месяцы, а может быть, и годы, прежде чем их эффект станет заметен. В краткосрочной перспективе ни одна из этих мер не внесет существенного вклада в достижение насущной цели — восстановления экономики. В условиях, когда экономика находится в плачевном состоянии, а тринадцать миллионов человек все ещё остаются без работы, давление в Конгрессе, требующее быстрых и драматических действий, становилось все более непреодолимым.
Рузвельт понимал эти факты и искал средства для стимулирования промышленной активности. Но представители промышленности, предположительно более последовательного и хорошо организованного сектора экономики, чем сельское хозяйство, оказались не в состоянии договориться о том, какие шаги следует предпринять, или даже прийти к такому приблизительному консенсусу по ряду возможных мер, к которому в конце концов пришли лидеры фермерских хозяйств. В правительстве советники Рузвельта разделились на приверженцев брандейсовской антитрестовской традиции и сторонников философии регулирующего контроля Ван Хайза. Они тоже не смогли найти общий язык. Поэтому на встрече 4 апреля Рузвельт и Моули решили, что как в деловых кругах, так и в правительстве мнение по поводу политики восстановления промышленности ещё не выкристаллизовалось настолько, чтобы оправдать какие-либо дальнейшие шаги в данный момент. Они согласились, что пока ничего не следует предпринимать.
Тем временем Конгресс, как и в случае с инфляцией и поправкой Томаса, взял вопрос о промышленной политике в свои руки. Решение Рузвельта «ничего не делать» от 4 апреля, писал Моули, «вылетело в окно 6 апреля».[257] В этот день Сенат принял «тридцатичасовой законопроект», автором которого был сенатор от Алабамы Хьюго Блэк. Законопроект Блэка запрещал межштатную торговлю любыми товарами, произведенными на заводе, сотрудники которого работали более тридцати часов в неделю. Это требование якобы должно было создать около шести миллионов новых рабочих мест. Казалось, наконец-то кто-то поразил дракона депрессии таким быстрым и чистым ударом в сердце, о котором молилась многострадальная страна.
Но Рузвельт был обеспокоен. Он согласился с мнением генерального прокурора о том, что законопроект Блэка противоречит Конституции. Более того, он считал его неприменимым во многих сельских и сельскохозяйственных отраслях, с которыми он был наиболее хорошо знаком, таких как консервные и молочные заводы. Предложение Блэка невозможно приспособить «к ритму коровы», сказал он Фрэнсис Перкинс, и эту фразу он неоднократно использовал в своей критике идеи тридцатичасового рабочего дня.[258] Он также правильно полагал, что сокращение рабочей недели без сохранения заработной платы просто накажет работников, уменьшив их зарплату. Однако сохранение заработной платы при увеличении числа рабочих на шесть миллионов человек может привести к банкротству и без того слабеющих предприятий.
По всем этим причинам Рузвельт чувствовал себя обязанным выступить против законопроекта Блэка, несмотря на его симпатию к его цели — сокращению безработицы. Но поначалу ему нечем было его заменить. В качестве стандартной рузвельтовской практики он поручил нескольким разным людям, ни один из которых не был в курсе деятельности других, подготовить предложения по законопроекту о восстановлении промышленности. Весь апрель они лихорадочно работали. В конце концов Рузвельт приказал сторонникам нескольких конкурирующих схем, которые возникли в результате этого процесса, закрыться в комнате и не выходить оттуда, пока они не уладят свои разногласия.
Из этих торопливых, хаотичных, изначально оборонительных и в конечном итоге компромиссных действий возникло послание Рузвельта к Конгрессу от 17 мая, призывающее к принятию Закона о восстановлении национальной промышленности (NIRA). Предлагаемый закон включал в себя три основных элемента. Один из них, включенный в знаменитый раздел 7(a), был самым прямым преемником ныне похороненного законопроекта Блэка. Он предусматривал федеральное регулирование максимальной продолжительности рабочего дня и минимальной заработной платы в различных отраслях. Что ещё более важно и несколько неожиданно, он предусматривал право промышленных рабочих «на организацию и ведение коллективных переговоров через представителей по собственному выбору» — исторический сдвиг в сторону от традиционного отказа правительства гарантировать высшую цель труда — право на объединение в профсоюзы.
Вторая часть законопроекта предусматривала создание Национальной администрации восстановления (NRA). На NRA возлагался контроль за обширным процессом санкционированной правительством картелизации. Производство в целых отраслях будет контролироваться, а цены и зарплаты будут повышаться с помощью санкционированных правительством промышленных соглашений; действие антимонопольных законов будет в значительной степени приостановлено. Рузвельт объяснил это фразой, которая вновь напомнила о его выступлении в Клубе Содружества, что это делается для того, чтобы «предотвратить нечестную конкуренцию и катастрофическое перепроизводство». Моули в частном порядке признал, что он «делает огромный шаг в сторону от философии уравнительности и laissez-faire… Если бы эта философия не доказала свою несостоятельность, — добавил Рузвельт, — Герберт Гувер сидел бы сейчас здесь».[259]
Третий важный компонент законопроекта — создание Администрации общественных работ (PWA) для реализации амбициозной программы государственного строительства. Если NRA был шасси законопроекта, создающим рамки, в которых американская промышленность могла быть реформирована и регулирована, то PWA была двигателем или, по крайней мере, пусковым мотором. Сокращение рабочего времени, распределение работ и стабилизация заработной платы не дадут ощутимого положительного экономического эффекта и даже могут нанести дополнительный экономический ущерб, если совокупная покупательная способность не будет каким-то образом увеличена. Таким образом, NRA и PWA обязательно дополняли друг друга. Новые расходы, вызванные PWA, наряду с возможным увеличением доходов сельского хозяйства, предусмотренным в законе AAA, увеличили бы общий объем покупок. NRA справедливо распределит выгоды от роста доходов между трудом и капиталом. NRA и AAA вместе обеспечили бы баланс между промышленностью и сельским хозяйством. Такова была теория, по крайней мере, в том виде, в котором она существовала. Решающим условием её успешного применения был быстрый приток денег в экономику через быстро принятую программу общественных работ. Окончательно установленная цифра расходов на PWA составила 3,3 миллиарда долларов.
