КАК «НОВОМУ КУРСУ» пришлось изобретать аппарат современного американского государства в разгар кризиса депрессии, так и Рузвельту пришлось создавать военную администрацию из лоскутного мобилизационного механизма, собранного во время периода американского нейтралитета. Жалкая неприспособленность Управления по управлению производством к организации такой мощной военной экономики, которую представлял себе Рузвельт, была наглядно продемонстрирована 5 января 1942 года, когда глава OPM Уильям Кнудсен собрал полный зал бизнесменов, зачитал список необходимых военных товаров и попросил добровольцев их произвести.[995] Однако даже сейчас пугающие логистические сложности мобилизации многомиллиардной экономики, щекотливые политические трудности примирения всех заинтересованных сторон и склонность Рузвельта к административной расточительности — все это способствовало появлению в значительной степени разрозненного, плохо сформулированного набора мобилизационных агентств с пересекающимися, а иногда и противоречащими друг другу задачами. Подражая административной пролиферации «Нового курса», появилось множество новых военных бюрократий, вызывающих недоумение. В январе 1942 года на смену Национальному совету по военному труду (National War Labor Board, NWLB), обладавшему полномочиями вводить обязательный арбитраж и даже требовать захвата заводов, участвовавших в забастовке, пришёл Национальный совет по оборонной посреднической деятельности. В апреле 1942 года появилась Комиссия по трудовым ресурсам войны — новое агентство, которому было поручено распределять рабочих между гражданскими и военными нуждами, но которое фактически лишилось права голоса в вопросах трудовых отношений, которые были прерогативой NWLB, и в вопросах отсрочек от призыва на военную службу, назначение которых оставалось прерогативой полуавтономной системы избирательной службы. Совет по приоритетам и распределению поставок, а также незадачливый Офис по управлению производством исчезли в составе Совета по военному производству (WPB), созданного в январе 1942 года и возглавленного бывшим руководителем компании Sears, Roebuck Дональдом Нельсоном.

Нельсон был приветлив, медлителен и примирителен. Он проработал в Sears тридцать лет и дослужился до председателя исполнительного комитета гигантской розничной сети. Он любил хвастаться репортерам, что в своё время редактировал самое тиражное издание в Америке — каталог Sears, Roebuck. Он также был преданным государственным служащим и любимцем «новых курсовиков», «единственным ведущим бизнесменом, — говорил журналист И. Ф. Стоун, — готовым отстаивать права трудящихся… торгуясь так же решительно при покупке для своей страны, как и при покупке для своей компании».[996]

Теоретически WPB должен был стать суперведомством, созданным по образцу Военно-промышленного совета Первой мировой войны. Но на практике полномочия Нельсона оказались куда менее грозными, чем на бумаге (как, собственно, и в случае с WIB во время предыдущей войны). Его полномочия не распространялись на вопросы труда и рабочей силы. Управление по управлению ценами (OPA) сохранило полномочия по ценам. Что особенно показательно, старые военные и военно-морские закупочные бюро — армейские силы обслуживания, армейские ВВС, Морская комиссия США (которая заключала контракты на грузовые суда) и несколько военно-морских агентств в составе Управления закупок и материального обеспечения — отказались отказаться от полномочий по размещению контрактов.

Эти нехитрые договоренности имели далеко идущие последствия. Предполагалось, что WPB — гражданское агентство, и Нельсон считал себя защитником гражданских лиц, другом потребителей, которым он долгое время служил в Sears, и покровителем рабочих и малого бизнеса. Но сохранение за армией и флотом права заключать окончательные контракты, естественно, оставляло преобладающую власть в руках военных. Мягкотелый Нельсон оказался не в ладах с единодушными воинами, преданными идее нагнетания обстановки в рамках военной производственной программы. Заместитель министра армии Роберт Паттерсон носил ремень, снятый с тела немецкого солдата, которого он убил в 1918 году. Он проводил свой досуг на ферме площадью семьдесят акров прямо через реку Гудзон от Вест-Пойнта, где был частым и почтительным гостем. Паттерсон был не из тех людей, которые могли бы подчиниться курящему трубку, нажимающему на карандаш, бывшему продавцу почтовых заказов в WPB. Генерал-лейтенант Брехон Б. Сомервелл, бесцеремонный и отточенный профессиональный военный, руководивший Силами обслуживания армии, был выкроен из той же ткани, что и Паттерсон. Орденоносный герой битвы при Мёз-Аргонне в 1918 году, он был человеком, в котором в равной степени сочетались организаторский гений и олимпийское высокомерие. По мнению Сомервелла, все гражданские военные ведомства были не более и не менее чем попыткой «Генри Уоллеса и левых захватить страну».[997]

Военные закупщики по понятным причинам предпочитали иметь дело со знакомыми и надежными крупными производителями. Быстро сформировалась схема, при которой львиную долю военных контрактов получали самые крупные корпорации, включая Ford, U.S. Steel, General Electric и DuPont. Только General Motors поставляла десятую часть всей американской военной продукции. Более двух третей основных военных контрактов достались всего сотне фирм. На тридцать три крупнейшие корпорации приходилась половина всех военных контрактов.[998] В июне 1942 года Конгресс попытался изменить эту тенденцию, создав Корпорацию малых военных заводов (SWPC), которая должна была предоставить оборотный капитал малым предприятиям и иным образом облегчить их усилия по получению военных контрактов. Но SWPC не добилась особых успехов перед лицом непреклонного заявления Сомервелла о том, что «все мелкие заводы страны не смогут обеспечить однодневную потребность в боеприпасах». Таким образом, война сделала крупнейшие корпорации страны ещё крупнее, а также значительно богаче. Система военных заказов усилила тенденцию к олигополии в крупных секторах американской промышленности. В 1939 году на долю фирм, в которых работало менее ста человек, приходилось 26 процентов от общего числа занятых в обрабатывающей промышленности, а к концу войны — только 19 процентов. Прибыль корпораций после уплаты налогов выросла — с 6,4 миллиарда долларов в 1940 году до почти 11 миллиардов долларов в 1944 году. Все это не беспокоило военное руководство. «Если вы собираетесь начать войну или готовиться к ней в капиталистической стране, — размышлял Генри Стимсон, — вы должны позволить бизнесу делать деньги из этого процесса, иначе бизнес не будет работать». Роберт Паттерсон отмахнулся от критики политики военного министерства в пользу крупного бизнеса, заявив, что «мы должны были принять промышленную Америку такой, какой мы её нашли». Историк Ричард Поленберг язвительно замечает, что «он мог бы добавить, что они ни в коем случае не оставили промышленную Америку такой, какой нашли». В конце войны, когда по бросовым ценам были проданы финансируемые правительством заводы и оборудование на сумму около 17 миллиардов долларов, две трети из них оказались в руках всего восьмидесяти семи компаний.[999]

После нескольких месяцев проб и ошибок к концу 1942 года правительство разработало ряд мер, призванных поднять экономику на военные рельсы. В используемых методах были элементы командования и принуждения, а иногда и примеры прямого государственного давления, но по большей части администрация старалась, когда это было возможно, использовать пряник, а не кнут — полагаться на добровольные методы, налоговые льготы, финансовые преференции и рыночные механизмы, а не на голый кулак государственной власти. Если же кулак приходилось пускать в ход, то обычно это делалось как можно дальше «вверх по течению» производственного процесса — например, путем создания стимулов в налоговом кодексе, распределения сырья и транспортных приоритетов, а не путем захвата цехов или железных дорог. Иногда правительство все же прибегало к прямому захвату промышленных и транспортных объектов, но всегда временно и только в случае крайней необходимости. В этом военная мобилизация напоминала сам «Новый курс», который, несмотря на периодические диктаты, предпочитал по возможности действовать косвенно и искусно, изобретательно объединяя частную и государственную сферы, а не грубо смыкая руки государственной власти над свободным рынком.