«Прибыльщик» Курбатов писал Петру: «От правежей превеликой обходится всенародный вопль, а паче в поселянах, яко не точию (не только) последнего скота, но иные беднейшие и домишков своих лишаются».

Только богатые крестьяне, становившиеся купцами и промышленниками, пользовались покровительством Петра.

Тяжелые государственные повинности и налоги, гнет и произвол помещиков вызывали крестьянские волнения.

К концу царствования Петра крестьянство было совершенно разорено. Накопились огромные недоимки, и крестьяне уплатить их были не в состоянии. Из-за податей и поборов, из-за тяжелых повинностей, из-за рекрутчины, оброков и помещичьей барщины разорялись и опустошались целые области. Крестьяне погибали на войне, вымирали от голода и эпидемий, гибли от непосильной работы на прокладке дорог и каналов, на строительстве городов и крепостей, в рудниках и на заводах. Многие бросали родные места и спасались бегством.

Уходили в Башкирию, Сибирь, на Дон, на Яик, на север.

Страшной тяготой легла на плечи народа созданная его трудом и потом Российская империя.

Уже нарвское поражение, как мы видели, заставило Петра приняться за преобразование государственных учреждений. С течением времени выявилась необходимость дальнейших преобразований.

Постепенно прекратила свою деятельность Боярская дума, которую Петр назвал было «консилией». Хотя бояре уже не «сидели вверху о делах», как в XVII в., а съезжались в «консилию», но Петр не очень-то высоко ценил это отмирающее учреждение и все меньше считался с ним. Чего стоит один указ 1707 г., которым боярской «консилии» предписывалось вести протоколы заседаний, которые должны были быть подписаны всеми ее членами, «ибо сим всякого дурость явлена будет!».

Неудивительно, что Петр и его сподвижники были озабочены преобразованием русских государственных учреждений и даже ездили за границу, чтобы ознакомиться с государственными учреждениями европейских стран. Старые московские Приказы заменялись канцеляриями. Боярская «консилия» отмирала. Настал, наконец, и час ее кончины.

22 февраля 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр оставил вместо себя комиссию в составе девяти человек, которую назвал Правительствующим Сенатом. Сенат, по мысли Петра, был создан не только как временное учреждение, но и как постоянно функционирующий высший правительственный орган. Отсюда и его название «Правительствующий». Сенат должен был ведать финансами, торговлей, заботиться об увеличении доходов, следить за действиями высших чиновников и учреждений, наблюдать за судопроизводством, а также разрабатывать проекты новых законов, которые должны были поступать на утверждение царя.

Сенаторами были назначены Мусин-Пушкин, Стрешнев, Голицын, Долгорукий, Племянников, Волконский, Самарин, Апухтин, Мельницкий, а обер-секретарем Сената — Анисим Щукин. «Сенату, — писал Петр, — всяк да будет послушен так, как нам самому».

Но и господам сенаторам Петр не очень-то доверял. Присмотр за ними был поручен сначала генерал-ревизору Василию Никитичу Зотову (сыну первого учителя царя), а затем — обер-секретарю Сената Щукину. Однако Щукин благодаря своим двойным обязанностям оказался в двусмысленном положении: как начальник канцелярии Сената он подчинялся сенаторам, над которыми ему был поручен надзор.

Убедившись в непригодности Щукина для этой цели, Петр установил постоянные дежурства обер-офицеров гвардии на заседаниях Сената. Петр привык полагаться прежде всего на свою гвардию, выпестованную им в Преображенском. Гвардейцам, приставленным надзирать за деятельностью высшего правительственного учреждения России, Петр наказывал: «А ежели кто из сенаторов станет браниться или невежливо поступать, то такого арестовать и отвесть в крепость».

Наконец, в 1722 г. надзор за Сенатом стал осуществлять генерал-прокурор Павел Иванович Ягужинский — «око государево». Генерал-прокурор назначал прокуроров, обязанностью которых был надзор за чиновниками и деятельностью учреждений. С 1722 г. при Сенате была учреждена должность генерал-рекетмейстера, которому подавались жалобы на чиновников. При Сенате же действовали генерал-фискал и обер-фискал, которым были подчинены провинциальные и городские фискалы. Они следили за злоупотреблениями чиновников и главным образом за взяточничеством. Но искоренить взяточничество в чиновничье-дворянском государстве было невозможно. Сам обер-фискал Нестеров был публично казнен за взятку.

Петр во время своих частых отлучек оживленно переписывался с «Господами Сенат», как именовал он созданное им высшее правительственное учреждение. Петр внимательно следил за деятельностью сенаторов, требовал от них скорейшего рассмотрения дел и проверки выполнения сенатских указов. Царь помогал сенаторам, но и распекал их за «дела, смеха достойные», жестоко бранил за взяточничество.

Петр писал об обязанностях Сената: «Никому в Сенате не позволяется разговор иметь о посторонних делах, которые не касаются службы нашей, тем менее заниматься бездельными разговорами или шутками, понеже Сенат собирается вместо присутствия его величия собственной персоны».

Создание верховного управления нового типа вызвало необходимость дальнейших преобразований. В 1718 г. были уничтожены Приказы и канцелярии и вместо них учреждены коллегии. Коллегиальное управление привлекало Петра тем, что в «коллегиумах» все дела решаются «сообща», так как «все лучшее устроение через советы бывает». Петр сравнивал «коллегиумы» с часами, в которых колеса взаимно приводят в движение друг друга.

Тремя важнейшими были коллегии: Иностранных дел, Воинская и Адмиралтейская. Затем следовали коллегии, ведавшие финансами страны: Штатс-контор-коллегия, ведавшая расходами; Камер-коллегия, ведавшая сбором доходов; для надзора за ними была учреждена Ревизион-коллегия. Промышленностью ведала Мануфактур-коллегия, горным делом — Берг-коллегия, торговля находилась в ведении Коммерц-коллегии. Судом ведала Юстиц-коллегия, поместными делами — Вотчинная коллегия.

Во главе коллегии стояли президент и вице-президент. В коллегии заседали советники и асессоры. При каждой коллегии была учреждена канцелярия, скрипели перьями секретарь, актуариус, канцеляристы, копиисты. Коллегии возглавлялись близкими Петру людьми. Так, например, Воинскую коллегию возглавлял Меншиков, Адмиралтейскую — Апраксин, Иностранных дел — Головкин, Берг- и Мануфактур-коллегию — Брюс. Президенты коллегий вначале были введены в состав Сената, но так как Сенат должен был осуществлять верховный надзор за деятельностью коллегий, то Петр впоследствии вывел президентов коллегий (кроме троих) из состава Сената.

На правах коллегии действовали также: главный магистрат, управлявший городовыми магистратами, которые были учреждены вместо прежних земских изб и ведали делами торгово-промышленного населения городов, и Синод — высшее правительственное учреждение, ведавшее делами церкви.

Петр превратил в чиновничью канцелярию управление церковью, видя недружелюбное отношение к своим преобразованиям со стороны духовенства. После смерти патриарха Адриана (в 1700 г.) царь оставил патриаршее место незамещенным (был лишь «местоблюститель» — Стефан Яворский), а в 1721 г. вовсе отменил патриаршество, учредив Синод во главе с президентом.

«Духовный регламент» был написан образованным епископом Феофаном Прокоповичем и отредактирован самим Петром. Первым президентом Синода был Яворский. По смерти его Петр не назначил ему преемника, а установил для надзора за деятельностью Синода должность обер-прокурора.

Так было создано верховное управление дворянско-чиновничьей империи Петра. Появилась огромная армия чиновников дворянского и недворянского происхождения, которая стала играть большую роль в управлении страной. Так создавались высшие звенья чиновной машины петровского абсолютизма.

Для укрепления дворянско-чиновничьей власти, для удержания народа в повиновении нужно было создать и новое областное управление. Еще в 1708 г. Петр учредил 8 губерний: Московскую, Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Затем были учреждены еще 3 губернии: Нижегородская, Астраханская и Рижская, а прежняя Смоленская губерния была упразднена. Во главе губернии стоял губернатор. В руках его была не только гражданская, но и военная власть, так как он располагал воинскими частями. Губернатора замещал вице-губернатор. Судебными делами ведал ландрихтер, а сбором хлебных запасов — обер-провиантмейстер. В 1713 г. при губернаторе был учрежден совет («Консилия») из выборных от местных дворян. Эти выборные назывались ландратами. На деле, правда, ландраты выбирались редко и влияния на губернатора не имели. В 1719 г. в губернии был учрежден надворный суд, а должность ландрихтера уничтожена.